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社会保障制度与再就业问题研究

作者:匿名     发表日期【2008-05-20 16:01:08】     附件:
    根据20世纪90年代国际劳工局社会保障司的定义,社会保障即是:“社会采取一系列保护性措施,以帮助人们渡过由于失业、年老、疾病、生育、工伤而造成工资或收入损失的难关。”在我国,建立与完善社会保障制度在当前显得尤为紧迫与重要。我们知道,国有企业改革要达到预期目标,必须真正实现下岗分流﹑减员增效,真正为新老国有企业之间、不同所有制企业之间展开公平竞争提供条件。同时,完全可以预料到,随着我国加入WTO及经济体制改革的深化,经济结构将面临着战略性调整,失业和再就业不仅是必然,也将是经常现象。这一切都要求有完善的社会保障制度作保证。而事实上,当改革欲继续进行下去的时候,相对滞后的社会保障体系却恰恰成为使其步履维艰的因素,因而引起了广泛关注与深入探讨。

    一、关于我国现行社会保障制度的基本判断

   (一)社会保险制度。

    以养老、医疗、失业和工伤四项保障为主的中国社会保险体系已经基本建成。但目前有一些相当明显的问题:

    1.关于养老保险。(1)目前我国已进入老龄社会,离退休人员数量膨胀,养老保险负担系数已超过30%,而养老保险基金当期收不抵支,总量严重不足,基金积累分布也不均衡。(2)为维持旧体制下极高比例的养老金工资替代率,社会保险综合缴费率尤其当中的养老保险缴费率太高,不少地区超过20%,个别地区甚至超过30%,而且还在逐渐上浮,致使现收现付的养老保险制度很难维持下去。(3)养老保险个人账户系名义账户,本应在个人账户里积累的资金现在被投入社会统筹账户,用于支付现期的养老金,导致难以估量的代际负债转移。(4)管理体系不统一,管理机构实施办法各异,缴费单位欠缴率过高,均导致劳动者转移工作单位时,难于接转养老保险缴费关系。

    2.关于失业保险。(1)我国失业保险缴费率明显偏低(目前我国失业保险缴费率仅为职工工资的1%);(2)失业保险基金来源仍然得不到保证,基金供求矛盾突出,政府、企业和职工都不敢冒然把所有的企业冗员全部下岗;(3)失业保险辐射面仍然过窄;(4)企业对目前失业保险存在的权利和义务不统一的状况有较大的意见;(5)失业保险支出结构不太合理,用于救济失业职工的支出比重偏低,用于管理费的支出所占比重偏高;(6)失业保险管理体制分散等原因,以目前的失业保障金的数量和质量很难独立实现保障功能和收入再分配的功能;(7)对失业人员的认定不准确;(8)重救济、轻培训。

   (二)社会福利制度。

    1.传统的政府办社会福利在改革中萎缩。其原因在于:(1)财政统包将“企业保障”转变为“社会保障”,城市扶贫基金的投入强度直接取决于财政的收支状况。在财政拮据的情况下,难以形成一个稳定的、动态的社会救济发展机制。(2)分别负担、财政兜底的资金形式,事实上意味着企业或单位承担着社会救济管理和资金筹措的责任,不利于现代企业制度的建立。还有观点认为:传统社会福利体系缺乏弹性和效率(激励),没有实现贡献与福利的对称与平衡。

    2.新兴的社会办社区服务有了出乎意料的发展。社区服务是工业化、城市化的产物,在中国,更是经济发展和改革开放的产物。它根据社区居民的实际需求,建立社区服务设施,开展便民利民服务,开辟了社区服务中心、敬老院、保健站、市民求助中心,组织了一支专职、兼职与志愿者相结合的社区服务队伍,形成了社区服务网络。

   (三)社会救助制度。

    1997年,全国实行从计划体制下的社会救济制度向市场体制下的社会救助制度的全面转变,当年末,就有734个市(县)建立了城市最低生活保障线的制度,占全国的1/3左右。在缓解国营企业改制,大量职工下岗问题上,在解决市场体制带来的社会新贫困问题上,社会救助制度都为中国社会安装了一张最低标准的社会安全网。

    但也有学者认为,在实际操作中,效益好的企业经费充裕,易于落实最低生活保障线制度,而效益差的企业大多采取“量体裁衣”的办法,有多少钱办多少事,造成单位与单位之间,单位与民政部门之间在救济对象资格审定、救济金确定标准方面不统一、不公平的现象,有损于社会救济的公平性原则。

   (四)股份合作制改造中的社会保障问题。

    1.对现行离退休人员社会保障做法不妥。

    2.由原国家体改委发布的《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》(下称《意见》)中有关社会保障规定与现行其他政策相抵触。

    3、与股份合作制企业的社会保障问题相配套的有关法律、法规不完善,对于进一步规范股份合作制企业形成障碍。 

   (五)社会保障体系的非社会化行为。

   (六)社会保障立法不健全。目前在社会保障方面发生争议进行仲裁或提起诉讼时,由于立法滞后,仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保障争议、纠纷进行仲裁或判决,处于无法可依的状态。

 

    二、关于当前社会保障制度建设中存在的误区

    第一、社会保障等于社会保险。社会保障包含社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助以及个人储蓄积累等方面,且应相互补充、相互促进。但目前存在将社会保障与社会保险等同,或者过分强调社会保险项目,忽视其它项目的误区。这样是不能构筑我国完整的社会保障体系的。

    第二、社会保障投入靠财政。由于长期受计划经济时期国家统包干部职工生老病死的观念影响,现在仍有人错误地认为社会保障是国家财政的事。事实上,社会保障是以政府出面而进行的一种强制性活动,参与者应呈多元化,不代表只有政府才是投资主体。

    第三、社会保障重城镇轻乡村。在建立健全城市社会保障制度的同时,也要同步建立农村社会保障制度,这既是江泽民同志“三个代表”重要思想的体现,也是当前农民的迫切愿望,更是政府的职能和职责。

    第四、社会保障个人缴费是增加个人负担。社会保障特别是社会保险项目,具有明显的义务和权利的双重性。但目前有人还错误地认为缴费是企业的事,职工养老是国家的事,缴纳个人养老保险费是增加个人的负担,企业缴纳社会保险费是增加企业的负担。

    第五、管理体制高度统一集中最佳。我国在实行社会保障初期采取的多头分散的模式固然有极大地弊端,但是在改革时许多人又走入了高度集中统一的误区。甚至有的地方在政府机构改革时,将社会保障的各项目全部统归劳动保障管理部门集中统一管理。这种管理体制的不足在于:社会保险只是社会保障中的一个大部分,随着社会的进步和发展,其它各种保障项目将会走上前台。目前诸如优扶,安置、救灾救济等方面的社会保障是分属于民政等部门管理的,如果集中于一个新的部门管理,势必造成工作的间断,加大管理成本。此外,将城乡社会保障全部合并实行统一管理,不符合我国的实际。

    第六、社会保障的监督重事后轻事前、事中。近年来我国对社会保障基金筹集、使用、管理及其它社会保障工作的监督都在逐年加强,但是大部分监督仍然停留在事后,而且有不少是查出了处理了,但没有起到警示作用

    第七、重包干轻统筹。社会保障的一个重要特征是统筹性、互济性,目前的社会保障过于强调块块包干负责,一般采取以县为保障单位。县域经济和社会的发展未能达到社会保障对其财力的需求,县域社会保障资金调剂余地很小,全国各县之间经济和社会事业发展的程度差异较大,造成一般统筹度较小,难以发挥其互济作用,抗风险能力小。

    第八、重制度制定轻法规建设。社会保障具有强制性特点,应在法制的保证下实施。目前缺乏相应法律,部门规定、规章、办法、制度却很多,易造成制度之间相互矛盾,操作性差。

 

    三、关于建立与完善我国社会保障体系的政策取向及基本要求

    理论界基本一致认为,从我国实际出发,要坚持“低水平、广覆盖、多层次”的基本方针。所谓低水平主要是指基本保障水平不能高,只能保证基本生活。应把一些“超基本”的部分剔除掉,把真正该保的保起来。所谓广覆盖主要是指社会保险必须按照“大数法则”覆盖全体劳动者,一则参保人数越多,互济功能就越大,抵御风险的能力就越强;二则社会保险是政府在承诺范围内承担的最后责任的基本保险,必然是一种法定保险,理所当然地应该面向全体社会成员。所谓多层次主要是指为了体现效率原则,为了满足不同企业、不同行业、不同人群多层次的社会保障需求,为了充分调动家庭及社会各界的力量,必须通过大力发展补充保险和商业保险、积极开展社会救助、鼓励进行个人储蓄性积累保障等多种形式,建立多层次的社会保障体系。

    建立社会保障体系,不能照搬国外模式,必须考虑我国的基本国情,考虑改革的实际需要。有学者认为,我国的社会保障工作,要以下列基本要求为出发点和落脚点:1.功能性要求。社会保障制度以通过社会实现对社会成员的生活保障为基本要义。其最低的要求是,能帮助社会成员不致因生活所迫产生社会动乱,保持社会稳定;最高的要求是,能最大限度地拉平全体社会成员的生活水平差距,使社会成员享有基本平等的福利待遇,实现人人平等的社会理想。2.公平性要求。一是平等,既要承认和尊重全体社会成员的平等人格和普遍保障权利,也要承认和尊重同等条件下社会成员应该获得相同保障;二是公道,社会成员获得社会保障应首先以最大限度的自助和自给为前提,并以尽量不牺牲另一部分社会成员的利益为代价。3.可持续要求。制度本身必须是长期稳定的。这无论对到期受益人的福利,还是对未来受益人的预期和行为,都十分重要。社会保障制度是否可以保持可持续性,主要取决于这一制度是否有利于促进经济发展并保持与经济发展相协调的保障水平。4.经济性要求。社会保障制度运行成本不创造任何国民收入,是社会产品的纯消耗,越少越好。这要求制度要尽可能简洁、机构要尽可能精简、人员要尽可能少用、资金要尽可能少费。5.平稳性要求。在社会保障制度改进或改革的过程中,要求新老办法和新旧制度之间的平滑衔接和稳健过渡。

    戈潜还提出:首先,城乡、区域有别。当前,我国城乡之间、工农之间在生产社会化程度、就业结构、社会分配结构和消费结构等方面存在明显差别,因此农村和城市的社会保障制度在具体办法和标准上应允许有一定差别。其次,权利、义务统一。所有社会成员在社会保障面前是完全平等的,每个社会成员都应享有社会保障的平等权利,对社会保障负有不可推卸的责任。权利与义务相统一,保障给付和保费缴纳相挂钩,是保证社会保障制度稳定有效运转的内在机制。再次,与其他改革相配套。社会保障制度是社会主义市场经济体系中的一个环节,与企业制度、劳动工资制度、财政金融制度等都存在千丝万缕的联系,要与其他改革相配套。最后,统一规划,加强管理。要加快社会保障方面的国家统一立法,建立统一的社会保障管理机构,加强和完善基金管理,加强社会化管理、服务和监督。

 

    四、关于失业保障应达到的程度探讨

    失业保障制度既能保护劳动者的基本生活权力,同时也会对解决失业特别是磨擦性失业产生一定的负面影响。人们在就业行为上的博弈倾向是追求自身利益最大化,理性的劳动者可能在高福利政策时将选择减少工作时间或干脆失业,而在没有失业保障或失业保障水平很低时反而拼命工作。在当前形势下,国家出于安定下岗职工生活和社会稳定等多方面考虑,要求各地区都要或多或少地向他们发放一些补贴,甚至还由原单位支付一定比例的基本工资。那么,不难想象,这种补贴越高,则下岗职工等待下去的决心就越大,这对于解决下岗职工的再就业和降低全社会的失业率都是极为不利的。我们还可以从社会福利博弈这个著名博弈例子中分析失业保障制度对失业特别是磨擦性失业的消极影响。

    显然,福利政策有效与否同效用水平有关,那么,我们应该建立什么样的失业保障制度以避免其对解决就业问题特别是磨擦性失业的负面影响呢?关键是要从总量和结构两个方面着手:①失业保障水平要与生产力发展水平及各方面的承受能力相适应,我国处于社会主义初级阶段,人口多,底子薄,生产力水平低,因而目前社会保障水平应以保证大多数人最低生活要求为基本原则。不切实际的高福利政策只会使企业难以承受,国家财政负担过重,同时还使劳动者滋生依赖、懒惰情绪,加大磨擦性失业率,最终是事与愿违。②力求缩小所有制之间和城乡之间的社会保障水平差距。首先应当适当降低国有企业的社会保障水平,并且降低冗员安置的机会成本及富余人员对企业福利的依赖,以便形成正常有序的冗员消退与安置机制。其次,适当提高非公有制经济的社会保障水平,这样不仅实现了企业公平竞争,也缩小社会保障的所有制结构差距,降低国有企业下岗职工再就业的机会成本,使他们对未来的工作有更长的预期,更有信心,进而缩短失业周期,减少摩擦性失业。再次,适当加大农村社会保障力度。哈里斯—托达罗模型发展了刘易斯的二元经济理论,认为正是由于城乡福利和实际净收益差距比较大,提高了农村劳动力对转移而获得较高收入的预期,造成农村劳动力向城市“盲流”并超过城市吸纳能力,从而导致了城市中的高失业率。

 

    五、关于社会保障基金的来源与保值增值问题 

    社会保障基金的来源主要有:(一)划拨一部分国有资产;(二)个人收入所得税;(三)发行国债;(四)国有土地的地租;(五)开征社会保障税;(六)调整预算支出结构。

    社会保障基金面临着两方面的风险:一是经济及社会发展导致社会保障支出不断上升而可能出现赤字;二是随着经济发展可能出现的通货膨胀使所筹集的社会保障基金存在不断贬值的风险。所以应该通过对社会基金持续有效的投资来保证基金的保值增值。具体操作:

    1、把作为原企业离退休人员保障基金的资产一次性划出,交由非银行金融机构经营或代管, 在强调安全性原则的条件下,制定盈利目标,才能解决社会保障基金保值增值问题。否则,势必形成一个现收现付的社会保障基金筹措体制,不利保障离退休职工利益。

    2、把中国经济和中国股市成长过程中的成长利益转移一部分给社会保障基金,让基金既保值又能较大幅度增值。 在现阶段,可允许社会保险基金进入资本投资领域和产业投资领域。在资本投资领域,可参与大型国有企业的中长期债券投资,也可参与股票市场,股票市场是高回报市场,有利于基金增值,但也是高风险市场,考虑目前我国股票市场发育不全因素和基金投资的安全稳健原则,应控制基金投资股票市场的比例,并且仅限于投资股票一级市场,即只参与原始股的认购,不参与股票二级市场的炒作,以规避风险。随着我国股票二级市场的发育和社会保险基金投资经验的取得,可放开进入股票二级市场投资。在产业投资领域,社会保险基金的长期投资属性,更有利于投资于基础设施,如交通、能源、市政建设等。

    3、从社会保障基金的社会效益出发,保障基金可以以抵押贷款的方式借给居民用于购买住房(以所购房地产为抵押)。同时,社会保障基金可以投资不动产,即以居民住宅建设投资为主,在取得适当收益的前提下将住宅出售或出租。

 

    六、关于社会保障制度的改革

    目前,我国社会保障制度存在的问题主要有:社会保障的社会化问题、社会保障基金筹集和资金运营良性化问题、社会保障税的税制框架设计问题、社会保障法律体系的建立与完善问题。

    因此,总结多数学者的改革建议:(一)健全和完善现有的失业保障机制。(二)养老、医疗保险的完善。(三)改革传统福利保障制度。(四)强化社会救济。(五)尽快建立独立于企业之外的社会保障管理和服务体系。(六)加快实施社会保障“三线”并“两线”改革。(七)加快社会保障的法制化进程。(八)发挥财政在社会保障制度改革中的积极作用。(九)协保,托管,社区化保障等。

    建立统一规范的社会保障制度应坚持:(一)法律先行原则。(二)与社会经济同步发展原则。(三)从中国国情出发的原则。(四)效率与公平相统一,效率优先兼顾公平的原则。(五)权利与义务相统一,先尽义务后享受权利的原则。(六)统一部署,自上而下的原则。

 

    七、关于再就业工程

    目前再就业问题中有以下误区:

    误区之一:一些地方政府把外来劳动力看作是城镇职工再就业的障碍,制定了许多排斥和歧视外来人口就业的政策。这种政策不仅无助于降低城市的失业率,也不利于劳动力市场的发育。此外,我国农村剩余劳动力占农村人口的很大一部分,清退农民工会使农民收入下降,对市场需求产生不利影响,反过来还会增加城市失业率;而农民收入提高可以扩大农村消费市场,进而推动经济增长。

    误区之二:有些人主张降低劳动参与程度来减轻就业压力,比如企业内采取轮班制来分享岗位,提前退休,妇女回到家庭等。

    误区之三:对于建立一套行之有效的全新的社会保障体系过于急切,希望能马上由社会来分担传统上由企业负担的下岗职工。实际上,建立一套全新的社会保障体系替代旧体制,不是一朝一夕的事情,在选择新的社会保障制度时,要特别注意防止走向我们根本承受不起的福利体制。目前应以完善最低生活保障制度为首要任务。

    由此,解决再就业问题的根本出路在于顺利实现社会经济可持续发展战略,使国民经济得到快速、健康、持续发展。这样才能加快吸纳劳动能力强的行业的发展,拓宽就业渠道。其次,改革发展的物质成果,应当给为改革承担了困难的下岗职工提供社会保障和重新就业的机会。其三,要充分利用改革带来的精神成果,促进就业观念的转变,提高职工对职业流动的承受度。具体说来,一是要调整和完善所有制结构,进一步增强公有制经济安置就业的能力同时,积极鼓励、引导非公有制经济的健康发展,拓宽就业渠道;积极调整产业结构,大力发展第三产业吸纳劳动力就业;积极培植房地产业、农产品深加工业等具有发展潜力和能广泛增加就业的产业;提倡全日制工、季节工、短期工、轮换工等灵活多样的就业形式。二是要进一步改革和完善社会保障制度。要最终建立起覆盖全社会的养老、失业、医疗、工伤、住房、生育等综合性的社会性保障体系,为劳动力资源的合理配置和正常流动创造条件,给国有企业改革提供良好的外部环境。政府应当鼓励下岗职工自己创业,对下岗工人创办的实体、经济单位可在政策、税收等方面给予一定的优惠。三是要加大宣传力度,促进择业观念的彻底转变。要坚持正确的舆论导向,教育下岗失业职工转变择业的所有制观念,转变就业与用工形式的传统观念,转变择业岗位“优劣”的观念,提高自身素质。

    还有学者强调,第一,要加快劳动力市场建设,完善劳动力市场机制。根据目前实际情况,可先建立和发展局部地区的劳动力市场,在此基础上建立省级和全国统一的劳动力市场。从各方面对劳动力市场机制建设给予扶持,促进下岗职工与企业实现双向选择,促进下岗职工平稳地向社会分流,第二,尽快建立再就业基金,实施再就业重点扶持工程。再就业基金筹措渠道应为:一是分流富余职工的企业,按一定额度缴纳职工安置费;二是进入破产程序的国有企业,从土地使用权转让所得和其它变卖资产的收入中,交纳一部分职工安置费;三是失业保险在保证社会上现有失业人员失业救济发放的同时,拿出一部分直接并入再就业基金;四是财政和行业主管部门根据实际情况,多渠道筹集一部分资金。第三,搞好再就业过程中下岗职工的福利转移。国有企业职工下岗,又重新上岗进入其它非国有企业后,其工龄应予承认,如重回国有企业可作连续工龄计算;其社会养老保险的历史补偿不应由新企业负担,可由原企业对下岗职工养老金个人部分给予一次性补偿;其房改待遇可按原企业工龄条件和其它贡献因素由原企业给予补偿。这样既对新企业没有形成新的负担,对原企业也没有增加负担,又兼顾了再就业职工的利益。

    值得注意的是,有些人提出,要大力发展教育事业,充分发挥教育对解决就业的独特作用。第一,,培养高素质劳动者,以适应新经济的到来、城市发展对各类人才的需求。第二,改革教育制度,以就学替代和延迟一批新增劳动力就业。第三,积极推进在职人员的职业技能教育,提高在职人员的素质。第四,继续实施并推广创业培训工作,贯彻培训、引导、扶持相结合的原则,在解决企业创办者本人就业的同时,使更多的下岗、失业人员实现再就业。第五,充分发挥教育界知识人才聚集的优势,推进科研成果实现产业化,为扩大就业作贡献。

    同时,要强化政府作用。建立就业与经济,社会发展相协调的政府管理体制,把就业问题纳入宏观调控政策和基本建设、技术改造、合资合作项目管理体系中。在再就业各项措施的实施中,切实发挥政府的宏观调控作用。

    至此,我们可以明确,下岗职工再就业问题不是职工个人的问题,也不仅仅涉及到企业与职工的关系,而是与社会主义市场经济下的市场就业机制﹑法制建设﹑劳动力重组等诸多方面密切联系的。作为国有企业改革重要环节的社会保障制度改革,也不是依靠修补性措施就能实现的。我们必须从我国的实际情况出发,高瞻远瞩,切实解决好再就业问题,完善有中国特色的社会保障制度,为国有企业改革创造良好的外部环境。

 

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