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国有经济博士论坛之十四(2002-10-25)

  发布人:ccpser  发表日期:【2008-03-05 12:12:07】  人气:1207人 目前暂不支持评论!
    时间:2002年10月25日 星期五 

  地点:吉林大学国有经济研究中心会议室 

    主题:国有企业产权结构调整

  报告人:李松涛 

  主持人:王国兵 



  产权的界定、结构和安排不仅直接决定了一个国家的社会经济制度的结构和性质,而且影响着该国资源配置及制度运行的成本和效率。在我国国有企业产权制度的变迁过程中,产权残缺始终无法解决。产权残缺加剧了代理失效,国有企业这种特殊的契约组合中,各契约主体的不对称性引发了高昂的制度成本。笔者认为,有效的产权契约,即通过产权的充分界定,尽量将外部性内在化,是解决国有企业中存在的产权残缺、信息不对称以及由此引发的监督软化和激励不足等问题的首选制度安排。 



    一、西方产权经济学的发展及马克思主义的产权思想 



  产权经济学的发展是同对新古典经济学的批判与修正紧密交织在一起的。本世纪西方主流经济学背离古典经济学的理论传统,摒弃了人的主体性觉醒和人本身发展的分析,专门着力于经济生活现象层面的数量分析,使经济学成为"象牙塔"之中的"黑板经济学"(科斯)。在新古典经济学框架下,私有制条件下完全竞争的市场机制保证了资源配置的最优化 (这成为经济学的"神圣教条")。在"黑板经济学"的经典范例瓦尔拉斯的完全竞争一般均衡那个世界中,权利是完全界定的,交易成本为零,价格具有足够的弹性将资源配置调整到帕累托最优状态,制度和组织成为多余。但是,回到经济现实我们却发现,生产中交易成本大于零是一个普遍事实,这个事实使瓦尔拉斯的完全竞争一般均衡市场理念成为虚幻"乌托邦"。而产权理论就是在对上述"神圣教条"的批判中产生与发展的。 



  现代西方产权经济学对于产权制度的分析是建立在个人主义分析方法论基础之上的,这种理论认为,产权关系首先是个人对于财产的一种排他性的占有关系,而这种排他性的占有在给经济主体带来收益的同时,又引起一定的交易成本。产权制度的形成和变迁,就是由个人在交易成本的约束下为追求利益最大化而进行的自发交易的产物。产权经济学的奠基者和最大贡献者科斯对产权的分析就不是从人们经济活动的最普遍、最一般、最抽象的形"交易"着手,而是以"企业"作为研究的切入点,按照这种方法,认为产权制度的确定是由理性的个人 (企业 )之间的自由交易决定的,产权的界定决定了经济绩效。 



    产权经济学认为,市场机制是有缺陷的,其运行是有成本的。缺陷之一即外部性问题,而外部性问题的根源在于产权的界定不清。由于交易费用的存在,不同的产权界定带来了不同效率的资源配置。产权理论家也正是从这里发现了经济学中的“摩擦力”世界,使经济学从"黑板经济学"重新回归到现实并重新将"人"纳入到经济学分析框架中来。虽然它对于"人的主体性"及其动态发展并没有显示出足够关注,但毕竟是一种对瓦尔拉斯思维定式的偏离。它使经济学家不仅关注效用函数和生产函数及其资源约束,而且关注经济关系中的体制与法律约束。这是西方产权理论的不可磨灭的历史功绩(程恩富 1999)。 



    在马克思主义经济学中,并没有专门对产权范畴进行探讨,甚至从严格意义上来说,马克思并未使用过"产权"和"产权制度"这样的名词。但是,马克思主义经济理论中含有的产权思想博大精深,无论广度和深度上都远远超过了西方产权经济学。目前,国内学术界主流观点均是将马克思的所有制理论视为一种产权经济学,甚至有学者认为将其视为制度经济学也未尝不可(张克难 1996 )。就连西方产权经济学大师配杰威齐(S.Pejovich)也不得不承认"马克思是第一位有产权理论的社会学家" [1] 。 



  虽然马克思并没有专门的产权理论,而且马克思的所有制理论同西方的产权理论在论及产权思想时使用了不完全一致的范畴和语言,但是分析马克思主义和西方新制度经济学,可以发现两者有许多相同或相通之处。在德文中"所有权"(eigentum)与"财产"一词同义。英文中"property"一词,一是指财产本身,更是指财产权利,即财产占有、享用、处置、收益等权利,亦即产权。马克思指出:"在每个历史时代中所有权以各种不同的方式,完全不同的社会关系下面发展着,要想把所有权作为一种独立的关系,一种特殊范畴,一种抽象的和永恒的观念来下定义,那只能是形而上学或法学的幻想"[2] 



    马克思主义认为,一定社会的所有制形式和产权结构不是个人之间自由交易和自由契约的结果,而是社会结构的整体即生产力与生产关系、经济基础与上层建筑矛盾运动的产物;不是理性的个人的自由选择导致了产权制度的变迁,相反,是社会结构和产权制度的变迁决定着个人的行为方式和选择空间;因此,产权制度首先不是个人之间的一种交易关系,而是不同阶级或不同社会集团之间的一种生产关系。一定所有制基础上的产权关系,可以在不同的环境与体制中获得不同的发展和变异,并采取不同的存在形式。所有制作为一个高度抽象的一般性经济学范畴,具有相对的稳定性,如私有制、公有制等。但是作为人们对一定所有制关系的意识反映的权利观念或权利形式,不仅在不同性质的生产关系中会表现为不同社会性质的产权关系,而且即使在同一性质的生产关系中也会因条件和环境的不同而表现为不同的产权形式。这也就是说,产权关系的具体形式是随着时空条件和人文等社会文化因素的不同而相异的。那种把具体的产权关系从而把产权制度看成凝固不变的,并且认为只能有一种产权制度与一定的所有制相对应的观点,不仅违背现实,而且也不符合马克思的原意(牛福增 1997)。 



    尽管马克思对所有制问题并没有设专题进行专门的集中的研究,但是这并不影响马克思所有制理论(一定意义上可以说马克思产权理论)的完整性和科学性。事实上,纵观马克思的经济学著作,关于所有制、所有权等相关问题的论述随处可见,不仅是马克思主义经济学的出发点,而且是贯穿马克思主义经济学理论的主线之一。总的来说,马克思关于产权的思想,就是他的与所有制分析相联系的所有权思想。马克思使用的是辩证唯物主义和历史唯物主义的科学原理,借重制度整体主义的分析方法,跳出资源私有制度给定的分析框架,克服了西方产权理论方法论哲学基础的贫困,以所有制、所有权理论来解释整个财产权利关系及其运动,具有更强的逻辑感和说服力。 



    二、马克思主义理论框架中的国有制及我国的国有产权制度 



  马克思、恩格斯在《共产党宣言》中明确指出:"共产党人可以用一句话把自己的理论概括起来:消灭私有制。"[2]又指出,无产阶级革命:"并不是要废除一般的所有制,而是要废除资产阶级的所有制"。[3]在马克思设想中,"生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的联合体所构成的社会的全国性基础。"[4]消灭私有制,建立社会主义公有制,这是马克思、恩格斯的全部理论研究和革命实践的目标。为此,在深入研究和剖析资本主义私有制关系的基础上,马克思提出了对未来社会的设想,包括对社会主义公有制模式的设想。 



    社会主义阶段的所有制结构状况和公有制采取的形式,是社会主义经济体制的一个重要方面,它直接制约着经济运行的机制与经济管理的形式。按照马克思、恩格斯的设想,社会主义阶段已经消灭了生产资料私有制,人们不仅摆脱了剥削,而且实现了生产资料占有的平等,即建立了单一的全社会所有制,不存在其他的所有制形式。可见,通过多种途径把生产资料转变为国家财产,国家真正成为全社会的代表占有生产资料正是社会主义与资本主义的区别,恰如恩格斯指出,社会主义同当时存在的资本主义制度的“具有决定意义的差别……在于,在实行全部生产资料公有制的基础上组织生产”。[5] 恩格斯在《反杜林论》中,明确地出:"无产阶级将取得国家政权,并且首先把生产资料变为国家财产。"[6]这就是说,在社会主义社会,社会全体成员占有生产资料的具体形式将采取社会主义国家所有制的形式。马克思、恩格斯设想,在单一的全社会公有制基础上,一切生产有整个社会经营。恩格斯在《共产主义原理》中,对于社会主义如何经营管理作了如下论述”在这个新的社会组织里,工业生产将不是由相互竞争的单个厂主来领导,而是由整个社会按照确定的计划和社会所有人的需要来领导。"[7]他进一步阐明说:"这种新的社会制度首先必须剥夺相互竞争的个人对工业和一切生产部门的经营权,而代之以所有这些部门有整个社会来经营。……因而私有制也必须废除,而代之以共同使用全部生产工具和按照共同的协议来分配全部产品,即财产共有。"[8]列宁对马克思、恩格斯的所有制理论进一步发展,他同样认为,"从社会主义的意义上讲,我们要求的是一切生产资料的国有化。"[9]但是列宁第一次明确认为,集体企业与社会主义企业没有区别。在社会主义这个发展阶段上,所有制的结构就不是单一的全民所有制。公有制存在两种形式,即全民所有制和集体所有制。而斯大林通过对社会主义实践的总结和认识,也强调:"在国家企业中,生产资料和产品是全民的财产。"[10]并主张国家所有制企业由国家和国家委托地方进行管理。但是,他承认在国家和企业之间存在着一定的利益关系,承认企业一定的利益存在。这是对马克思所有制理论的继承和发展。 



    总而言之,社会主义制度--公有制--国有、集体企业成为传统社会主义国家的经济制度结构,也是经典社会社会主义经济理论的内在逻辑。公有经济作为公有制的经济形式必然产生于社会主义制度本身的要求。按照马克思主义原理,经济基础决定上层建筑。公有制经济的财产权利结构通过上升为法权,成为产权的法律硬化形式。而这种法权是以客观存在的作为经济关系的财产权利或产权为基础的。对此,恩格斯指出:"在社会发展某个很早的阶段,产生了这样的一种需要:把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来,设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯,后来便成了法律。"[11]不仅如此,随着社会经济的发展而出现新的财产权利或财产关系时,总会要求法律以一定的法权形式予以承认,而不是相反,"每当工业和商业的发展创造出新的交往形式,例如保险公司等等的时候,法便不得不承认它们是获得财产的新方式。"[12]马克思在《资本论》中分析商品交换过程时,说道:"……这种……法权关系,是一种反映着经济关系的意志关系。这种法权关系或意志关系的内容是由这种经济关系本身决定的。"[13] 新中国成立以后,生产资料的所有制模式(即国有产权制度)都是按照马克思主义理论的指导,借鉴了苏联模式建立起来的。在法律上,生产资料属于全体人民所有,国家成为所有者的人格化代表,与企业的关系是领导与被领导的上下级关系。传统体制的计划经济,实际上是一个集权经济,作为工厂、矿山、商店等单位,并不是真正意义上的企业,充其量是一个生产单位。生产要素不是通过市场的买卖获得的,而是政府通过物资局、人事局、劳动局按照一定程序,分配给企业。整个经济运行过程中,没有市场,也没有交换,一切都按照计划运行。在国有企业内部,国家是所有者,对生产要素具有支配权,并完全掌握着剩余索取权。很显然,这时的国有企业是所有权和经营权的高度一致,国家成为企业投资的唯一主体,同时也是风险的唯一承担者。同时兼有所有者和社会管理者的双重身份。由于双重身份的时常错位,国家无法对企业实行严格的有效的管理,当企业数量增加的时候,这一问题暴露得就越加突出。早在50年代中期,毛泽东在《论十大关系》中提出了要调动中央和地方两个积极性的问题。从1958年开始,中国进行了计划经济制度建立以后的第一次改革。这次改革的基本要求,是把相当大部分对工业企业的管理以及商业管理、财务管理的权力下放给地方行政机关,也适当扩大企业的权力。但是,这一次改革,正如吴敬琏所说:"企业下放并没有使企业的经营自主权有多少扩大。他们只不过从中央行政机关手里的’算盘珠’变成了地方行政机关手里的’算盘珠’"[14]并且又产生了一些新的矛盾和问题。一直到 1978年,这种改革陷入"一死就放,一放就乱,一乱就收,一收就死"的恶性循环中。走进这种恶性循环圈内的症结,就是改革仅是"企业下放",即企业由原来的中央政府管理,管理,变为地方政府管理,并没有进行企业权利的分解,重新调整企业内部的权利关系。



    1978年之前政府进行的多次权力调整,基本上是停留在中央与地方政府之间进行,企业并没有得到松绑。从1978年起,这种权力调整开始转移到政府与企业之间进行。即进入国有企业改革的第-阶段:放权让利阶段。1978年10月,四川省拉开了给企业放权的序幕,在重庆钢铁公司等六家企业开始扩大自主权的试验,允许企业在完成计划任务的基础上提留少量的增量利润。当年7月,国务院下发了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》 等五个扩权文件,从多个方面下放企业经营自主权。之后通过一系列措施,扩大了企业的经营自主权,激发了企业的创造性和活力。但是,作为改革的启动措施, 放松让利的做法仍然存在许多不足之处,这主要表现企业地位不明确,政企不分、行政干预仍然严重,放权不到位等,因而需要进一步的措施来推动企业改革的深化。 



  1983年4月, 国务院颁布了《关于国营企业利改税试行办法》,将所有大中型国营企业从以往上缴利润的制度改变为按实现利润的55%向国家缴纳企业所得税,税后余利较大的企业与主管部门再实行利润分成,国营小企业按八级超额累进税率缴纳所得税。标志着国有企业改革进入第二阶段,即利改税阶段。但是,在实际推行中,由于体制不配套,政府与企业之间利益关系的调整尚难以规范,尤其是调节税鞭打快牛的做法,使部分企业实际税负有所增加,利改税政策尚难以真正解决企业的激励和创造新的公平环境,它的效应不是特别明显。这次改革中,国家的资本所有者职能与公共服务职能出现分离趋势。1984年5月,国务院再次决定从30个方面进步扩大企业自主权,表明企业参与市场的程度加深,企业自主权进一步扩大。 



    从1984年到1987年是国有企业改革市场深化的阶段。



    1984年10月,《关于进一步改进计划体制的若干规定》中提出了自觉运用价值规律,并且提出要实行政企分开。1985年又规定了"拨改贷"的政策,预示着金融向场、资金市场逐步形成。此间,仍然贯穿着1978年以来对企业的放权思路,增强企业活力一直是改革推进的中心任务。 



    从1987年开始,国有企业改革进入第三阶段,即实行承包制的阶段。从1986年12月国务院《关于深化企业改革,增强企业活力的若干规定》出台开始,改革深化围绕经营机制转换这个中心进行。在租赁制、资产经营责任制、承包制、股份制等多种经营形式(企业制度)之中,最受到重视的是承包制。在中央政府的推动下,从1987年开始到1990年,在全国范围的国有企业中普通推广了承包制。 



  然而,伴随着承包制的普遍推行.它的弊端也逐渐显现。首先,它只是一种管理体制,可以适用于一切所有制企业,因而不是一种制度创造,没有改变企业的产权属性;其次,企业行为追求短期效应明显,国有企业财产损失严重。第三,承包合同是在行政构架下谈判确定的。政企关系不规范,具有很强的不稳定性。最后,承包制与风险经营抵押不结合,无法控制经营者的行为。 



    1992年10月召开的中共十四大提出的建立社会主义市场经济体制的目标,要求完善市场环境,转换企业的经营机制,使企业成为真正以市场为导向的资源配置主体。在十四届三中全会上,提出要建立"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"的现代企业制度,并以此作为建设社会主义市场经济的微观基础和国有企业改革的目标模式,由此开始,企业的转制工作逐步展开。1994年7月1日开始实施的《公司法》标志着国有企业制度按照十四届三中全会精神在制度层面上把国有企业目标模式具体化,从而实现国有企业制度的全面创新。 



  三、我国国企制度中的产权残缺与代理失效 



  (一)产权及国企产权 

  按照现代产权理论,产权主要是指实际经营和操作中的财产权利,包括个人或他人收益受损的权利。产权安排是界定人们行为关系的一种规则,它确定每个人相应于物的行为规范,人们在发生经济联系时,必须遵守这些规则,否则要负担由此产生的成本。著名产权大师德姆塞茨在其经典名著《关于产权的理论》中认为:"产权包括一个人或其他人受益或受损的权利。……产权是界定如何受益或如何受损 ,因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动","产权是一种社会工具,其重要性就在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期。……产权的所有者拥有他的同事同意他以特定的方式行事的权利"[15]。阿尔钦在其论文《产权:一个经典注释》中给产权下的定义是:"产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利。"[16]菲吕博腾和配杰威齐在《产权与经济理论 :近期文献的一个综述》中,根据产权理论已有的文献,将产权定义归结为:"产权不是指人与物之间的关系,而是指由于物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范,每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系,或承担不遵守这种关系的成本。因此,对共同体中通行的产权制度,可以描述为一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。" [17]由于从行为权利的角度去定义产权,与产权相联系的"物"在产权理论中不仅不限于生产资料,甚至可以超越通常意义上的"财产"概念。 产权范畴与所有权范畴有一定的联系,但是产权有别于所有权。简单地说,所有权概念主要是从根本上强调财产的最终归属关系,表述的是人对物之间的关系,是一种静态的概念。作为一个从整体角度考察的范畴,所有权侧重的不是资源配置过程中各种权能结构对最终结果的影响,而只是从方向上决定最终结果的去向。而产权作为所有权的"行为权",则是从资源配置角度所界定的财产占有权、支配权和使用权,它所强调的是支配运用财产时的适当规则,以使分属于各种所有权关系的资源能在整个国民经济范围内依据经济效率、经济结构演变、经济发展的需要进行流动、组合协调。显而易见,现代产权理论的核心不在于产权的最终归属关系,而在于通过所有者与使用者之间的权力分割与权益界定,明晰产权关系,以界定人们之间的行为边界,实现社会生产资源的优化配置。 



  舍象掉西方产权理论方法论个人主义的局限,单就其论述产权安排对于资源配置的重要影响来说,西方产权理论对我国正在混沌中摸索前行的国有企业改革无疑具有很强的借鉴意义。事实上,我国国有企业制度变迁的历史最重要的部分就是产权改革的历史。但是,受所有制范式的影响,我们对国有企业进行产权改革的过程中,往往混淆了所有制改革与产权改革的区别,导致两者纠缠不清(李平 2001)。我们选择"国家所有"或"集体所有"这样的公有制企业是为了"消灭一切生产资料私有制",从体制上宣布个人不得拥有任何生产性资源的合法权利。因此,在我国国有企业进行规范的公司制改革以前,公有制企业的产权是典型意义上的共有产权。企业的物质资本、财务资本和人力资本都归国有和集体,并且这个国家所有和集体所有的公有产权主体是不能分割到个人产权而只能以公有主体这样高度抽象整体性存在,人人所有,但是人人都没法所有。公有制企业的这种非市场合约性随着市场越来越成熟和完善,同日益强调个人产权市场合约性之间的矛盾变得越来越尖锐和不可调和。这时的公有产权犹如周其仁所言"无主财产的公共过道"很容易被讲个人产权的私人当事人占据和掠夺,因为公有产权不像个人产权,是没有最终委托人的财产界限,任何人都无权排斥其他人使用它,大家都可以为使用这一财产而自由竞争,而且公有产权所强调的国家意志、集体意志对个人意志的排他性权利成为一种摆设,而个人产权蚕食公有产权可成为事实上的权利。

  

  道格拉斯.诺斯在分析西方世界兴起的原因时指出,"有效率的经济组织是增长的关键因素;西方世界兴起的原因就在于发展一种有效率的经济组织。有效率的组织需要建立制度化的设施,并确立财产所有权,把个人的经济努力不断引向一种社会性的活动,使个人的收益率不断接近社会收益率"。[18]有效率的所有权制度是使个人收益率不断接近社会收益率的基本条件。而就我国国有企业产权的特点来看,其内排他性(荣兆样 1996)必然使其主体既是所有者(名义上的)又是非所有者(实际上的)。这使国有资产的权利与责任严重地不对称甚至分离,即有学者所称的国有产权残缺(肖耿 1997)。从资源配置的帕累托效率的角度而言,国有产权的残缺扼杀了产权明晰具有的引导资源最有配置的功能,从而往往同国有企业的低效率联系在一起。因为国有企业的产权界定不清及由此导致的外部性的出现成为"搭便车"产生的根源,大量"搭便车"现象的产生必然导致社会经济生活的低效。 



  (二)均衡契约与代理失效 

  从本质上说来,任何组织形式的国有企业都必然实行委托代理制度,这是由国有企业的天然性质所决定的制度选择和安排。按照委托代理理论,在委托--代理关系中,任何一方在作出决策时,都要考虑对方可能的反应,签约双方对契约的谈判和签定就是一个博弈(Game)过程。在一场博弈中,每个参与者必须在规则条件下,综合考虑所有参加者的反应,选择自己的行为,以使自己的效用最大化。委托人和代理人通过博弈,最终会达成一个契约,称为均衡契约。委托人、代理人所达成的契约实际上是一场博弈在均衡点上的结果。在均衡点上,假定对方不改变决策,谈判任何一方都无法通过单独改变自己的决策和行为而提高自己的效用,这也就是博弈论中所谓的"纳什均衡"(Nash equilibrium)。 在契约理论的经典契约中,契约是独立缔约人之间平等交易的结果,而不存在契约以外的强制。完整意义上的企业是契约各方对自身资本拥有明晰产权基础上自愿契约的结果,在市场中不受或较少受行政干预的自由竞争的企业契约组合中,契约中的各方是一种平等交易的契约关系,纳什均衡容易达到,或者说比较容易接近。反观我国的国有企业, 则体现出一种非市场合约性(周其仁 2000)。作为人力资本(包括经营者和劳动者)和非人力资本的一种特殊契约,其非市场合约性决定了其契约的不完全性,从而导致远离纳什均衡。在我国,政府形式上处于企业之外,而实际上却以物质资本所有者身份存在于企业之中。企业中人力资本和非人力资本的契约关系就以政府和企业(这里的企业就不是完整意义上的企业)这种扭曲的形式表现出来。因此,从一定意义上可以说,不对等契约是国有企业内生的。这种人力资本与非人力资本的特殊契约的不完全性是国有企业委托代理关系失效的原因,同时也表明了产权配置的重要性。 



    我国的生产资料所有制是以公有制为主体的。在国有企业中,委托代理关系表现为一种双重代理体系,即第一重体系是从初始委托人(全体公民)到政府的自下而上的多级授权链,亦即公有产权由全民授权国家来代理,成为国有产权,国有产权又由国家授权政府来代理,政府再委托有关部门行使国有资产的所有权;第二重体系是国家到政府国有资产管理部门,再到经营者(最终代理人)的自上而下的多级代理链。政府是这两大体系中的特殊角色,具有双重身份,既是初始委托人的代理人,又是最终代理人的委托人。在这种代理体系下,国家成为特殊的代理人。一般代理人只有财产控制权而不拥有剩余财产索取权,而国家同时拥有公共财产的控制权和剩余财产的索取权,初始委托人(全体公民)则通过国家的再分配渠道获得剩余。并且,国家代理是以国家政权而非自由选择的合约为基础, 因此是一种建立在行政基础上的强制性代理关系。由于初始委托人的监督活动的外部性以及信息的不对称,初始委托人一方面缺乏监督积极性,另一方面,即使具有积极性,由于其无法自由选择代理人和合约,并且由于剩余索取权的不可转让性,又使其不能通过"用脚投票"来惩罚代理人,因此初始委托人的监督能力非常弱(张焱林2000)。 



  由于具有初始委托人的代理人和最终代理人的委托人的双重身份,政府在我国国有企业委托代理链条中起到了关键性的作用。但是这也成为国有产权委托代理失效的根源之一。从政府对国有资产管理部门的授权关系来看,政府并没有超然于物外,作为一个"经济人"主体,它在追求经济利益的同时还要追求其他方面的利益,如政府权力及相关的物质利益、部门利益、其他集团利益、政府官员的个人升迁、社会的安定团结和政局的稳定等等,这样必然导致政府的效应函数同初始委托人--全体公民的效应函数出现不一致甚至很大的偏离,从而导致代理失效。从全体公民授权国家代理这一环节来看,如果将每位公民视为具有独立效应函数的"经济人",在每一个个人追求自身利益最大化的社会选择过程中,即使能够自由选择代理人,也很可能陷入"奥尔森困境",导致每个符合自己意愿的投票选出的却是偏离自己效应函数的结果,从而出现绩效离差,使得代理失效。 



  四、我国国有企业产权结构调整的取向 



  纵观马克思主义所有权理论和西方产权理论,不难看出,马克思主义的产权理论认为所有权是核心,起决定性的作用。马克思是从人与物之间的关系上升到人与人之间的关系,来分析资本主义的生产关系。而西方产权理论只是从资本主义私有制的前提出发,出于界定人们之间的行为边界的需要而出现的范畴。在我国的国有企业制度变迁的过程中,借鉴西方产权理论的精髓,在于借鉴其对权利的界定有利于更加合理地配置资源,有利于减少由于产权界定不清出现的制度成本方面的意义。如果将国有企业产权改革等同于所有权改革、等同于国有企业的私有化,则显然是作茧自缚。实际上,任何的产权制度只在于明确产权关系,是公有产权还是私有产权,对于资源的配置效率没有直接的关系,对于企业的效益也不是起决定的作用,问题的关键在于对社会资源的行政化配置还是市场化配置,在于对委托--代理关系中的激励与约束机制的选择。正如美国马里兰大学教授钱颖一认为的那样,"市场经济与计划经济的区别不仅仅在是否用价格实现资源配置,更本质的是激励约束机制不同。""激励和约束都是市场经济里非常本质的东西,在有效配置资源背后起了根本性作用。产权也好,公司治理结构也好,最终还是为了要提供一个非常强有力的激励机制,同时对决策人提供约束机制。"[19] 



  企业内部资源的市场化配置,本质上是建立起符合市场经济规则的激励约束机制,使市场机制发挥在资源配置中的主导作用。西方资本主义国家的企业都是产权明确的,并且是私有产权,但是一样会破产倒闭,就是因为没有很好地遵循市场化配置资源的规则。因此,我国国有企业产权结构调整的关键在于通过所有权中各种权能的明确界定,使各种权能主体充分尽责,避免虚化现象,并且最大限度地解决外部性问题,提高资源配置的市场化及其效率。在此过程中,契约均衡是其中最为关键的制度选择。

  

    为此,应该从以下几方面着眼,创造条件,促进契约优化,以有效的产权契约来保证资源的有效配置。

  

  (一)产权结构多元化是调整方向 

    在原有体制下,国有产权的一统天下凸现了了国有企业这种特殊的契约组合契约主体的不对称性,并由此而引发高昂的制度成本。通过培育多元投资主体,促进契约各个主体谈判势力均衡,从而充分发挥市场在资源配置中的主体地位。  



  (二)产权制度改革的突破点 

  1.国企内部产权制度创新,即人力资本产权制度创新。改变原有体制下的国有企业人力资本观念。承认人力资本是国有企业特殊的资源,在制度安排上,使人力资本享有与物质资本同样的剩余索取权。在承认企业人力资本产权归个人所有的前提下,公平、准确、合理地测算人力资本产权的收益权。通过职工分享企业股权、企业管理层收购等方式促进劳动者的积极性,克服"搭便车",降低交易成本。

 

  2.国企外部产权制度创新。必须明确投资主体、运营主体、监管主体,进一步明晰政府与国有企业的关系,国有资产管理部门与企业的关系。明确市场经济条件下国有资产的运营目标,确立国有资产监管的内容。同时,通过加强法律法规建设,确保契约主体权责明确。 



  (三)加强国有产权流动性 

  市场交易一定意义上说就是产权的交易。从长远来看,国有产权要想确保保值增值,必须要打"运动战"。除了必须由国家控制的产业和领域以外,其余国有产权要以市场为导向,以增值为责任,在产权流动中实"滚雪球"效应。



    主题(2):垄断行业国有企业改革

    报告人:李世朗 

  主持人:王国兵 





  随着改革开放的不断深入,市场化程度的逐步提高,对国有企业的改革已经从一般竞争性领域延伸到垄断行业。可以说,目前除垄断行业这一计划经济最后的"堡垒"外,国有企业不可替代的地位已不复存在。市场准入的渐进放开,不仅使大量的外资成为中国市场的进入者,而且民营企业也大举进入更多传统国有经济垄断的领域,国有资本独占各个行业和领域并受到政府保护的局面已经消失,绝大多数国有企业面临强大的竞争压力。这表明我国国有经济的改革和发展已经开始步入了一个新的阶段,也是一个更为复杂的段。 



    表面看来,似乎一般竞争性领域国有企业的战略重组和适当退出是国有经济战略性调整过程中各种矛盾的焦点所在,当然也就成为国有企业改革和发展问题研究的重点;而垄断行业国有企业改革,增强国有经济控制力似乎是一个比较容易解决的问题。显然,这种理解是十分片面的。事实上,垄断行业国有企业不但同样需要改革,而且其改革的难度并非如人们所想的那样简单,相反比竞争性领域国有企业改革的难度要大。垄断行业国有企业改革不仅关系着国有经济在新形势下的历史命运,其本身也隐含着远比人们想象中更为复杂的矛盾。 



    研究垄断行业国有企业改革,首先要理论联系实际对垄断的利弊进行辨证的分析,在这个前提下对我国的垄断行业作一个清晰的界定。本章将在这个基础之上结合我国垄断行业国有企业的现状及存在的问题,提出我国垄断行业国有企业改革和发展的对策,并指出我国垄断行业国有企业改革应注意的问题。



     一、垄断及其利弊的辨证分析 



  (一)垄断的内涵及形式 

  垄断问题,是一个古老的经济学命题。长期以来,经济学界对垄断与反垄断问题给予了较多的关注。对于垄断,虽然不同的学者从不同的角度去理解和概括,给垄断以不同的定义。但总体上说,人们对垄断的基本认识是一致的。按照曼昆的说法,"如果一个企业是其产品惟一的卖者,而且如果其产品并没有相近的替代品,这个企业就是垄断"。[1] 



  曼昆认为,垄断的基本原因是进入障碍,即垄断者能在其市场上保持惟一卖者的地位,是因为其他企业不能进入市场并与之竞争。进而,曼昆依据进入障碍的三个来源,将垄断分为三种类型,即由于垄断资源形成的垄断,政府创造的行政垄断以及自然垄断。但曼昆同时指出,虽然关键资源的排他性所有权是垄断的潜在原因,但实际上垄断很少产生于这种原因。在许多情况下,垄断的产生是因为政府给予一个人或一个企业排他性地出售某种物品或劳物的权利。



  (二)垄断利弊的辨证分析 

  一般认为,垄断是市场经济发展到一定阶段必然产生的、与竞争相对立的经济现象,是源自市场竞争,又反过来对其进行否定、限制和阻止的"异化"力量,是对公平竞争市场秩序的极大威胁,是万恶之源。对垄断持这种否定态度的经济学家数不胜数。正如美国经济学家赫希曼所说,"高度垄断在某些情形下要优于松散式的竞争,这个观点对一个西方经济学家来说是难以接受的"。[1] 



    我们认为,这种理解是十分片面的。事实上,我们更应该想到的是,垄断的产生恰恰是始于竞争,正如列宁所说,自由竞争推动生产集中,而"集中发展到一定阶段,可以说就自然而然地走到垄断"。[2]垄断和竞争之间必然有某种共性,不可能有清晰的界限,不是完全相互排斥的,而是在某些条件下存在着相互转化的趋势和可能,我们不能简单地将竞争和垄断割裂和对立开来。从产业组织的角度分析,一个合理的市场结构应当是既有适当的垄断、又有规范的自由竞争的市场结构。 



  因此,我们不能仅仅通过基本的经济学分析,就简单地得出垄断是有害还是有利的结论,完全肯定或完全否定垄断都是不科学的,正确的作法应该是结合我国特殊的国情,对垄断在我国国民经济发展中的作用进行辨证的分析。我们认为,垄断存在种种弊端是不可否认的事实,如通过种种排他性控制,阻止竞争对手(含潜在对手)的进入,限制公平竞争,损害消费者权益,阻碍技术进步,降低经济效率,导致经济停滞,等等。然而,所有这些弊端都是基于古典经济学的完全竞争假设前提而推演出来的,而现实经济生活中完全竞争假设的不存在,即使不能否定垄断的这些所谓弊端,至少也应当促使我们从相反的方面去寻找它的好处。实际上,垄断并非是如此一无是处、十恶不赦,它是社会化大生产和科技进步过程中资本积累和资本集中的必然产物。对于现阶段的我国而言,垄断的存在至少有以下几个方面的积极作用: 



  1、提高企业生产效率 

  垄断对生产效率提高的作用主要是通过规模经济实现的。由于规模经济的作用,企业建立大批量生产经营体制,就能有效利用规模经济效应,而规模经济、大批量生产经营体制必然要引起资本积聚和资本集中,产生垄断。因为在市场容量既定前提下,少数具有规模优势的企业足以提供和满足全部市场需求,而不必容纳更多的企业。这就不难理解为什么在汽车、钢铁、机械、航空、电子、石化等规模效应显著的产业中,大多数国家的市场结构都呈现出寡头垄断结构的原因了。这种在规模经济作用基础上形成的垄断,显然促进了资源配置的优化,提高了企业的生产效率,而且有利于技术进步。 



  2、节约交易费用 

  垄断对市场交易费用节约的作用主要是通过范围经济来实现的。范围经济是指厂商在一定规模下同时生产经营多种不同商品的成本低于多家厂商分别生产经营其中一种商品的成本总和。范围经济存在的根本原因在于成本的弱增性(Subadditivity)。对于企业来讲,利用范围经济最主要的形式是多角化经营,包括同心多角化、水平多角化、垂直多角化和混合多角化。实践证明,企业实行多角化经营,有利于充分利用市场潜力和生产潜力,有利于产业间关联方式优化,有利于减缓和分散市场不确定性所带来的风险。一句话,垄断所产生的范围经济在我国市场经济还不成熟的情况下更加有利于企业市场交易费用的节约。

 

  3、经验曲线效应 

  经验曲线也称学习曲线(Learning Curve),是指在一种产品的生产过程中,产品的长期平均成本随着企业累计产出的提高而逐步下降的趋势。经验曲线强调的是随着累计产出的提高,工人和管理者在熟悉了他们的工作时,吸收了新的技术、管理和操作知识,具有了更多的生产经营经验,它表达的是企业累计产出与企业生产单位产出所需投入数量之间的关系。在大多数情况下,经验曲线与规模经济、范围经济结合起来发挥作用,效应更加明显。 



    4、维护国家经济安全 

    在经济一体化、竞争国际化的新时期,垄断的适度存在对我国这样一个发展中的社会主义国家的经济发展是有利的,它可以抵御国外经济力量的冲击, 维护国家经济安全。 



  二、对垄断行业的重新界定 



  (一)一般意义的垄断行业--自然垄断行业 

  一般来讲,除非特指,垄断行业就是指自然垄断行业。这在西方尤其如此。传统经济学意义上的自然垄断是指,由于生产技术具有规模经济的特征,平均成本随产量的增加而递减,从而最小有效规模要求只有一个企业进行生产经营。20世纪80年代,经济学家对自然垄断作了重新定义。鲍莫尔(W.Baumol)等著名学者认为,自然垄断最显著的特性是其成本函数的弱增性。在单一产品的情况下,弱增性意味着由单个企业生产给定量的总成本小于多个企业生产时的总成本,虽然由一个企业生产时可能会存在规模不经济,但从社会效率看,由一个企业生产效率最高。在多产品情况下,弱增性意味着由单个企业生产给定数量的多种产品的总成本小于由多个企业生产该产品组合时的总成本。由此可见,规模经济并不是自然垄断的必要条件,决定自然垄断的是成本弱增性。可以说,平均成本下降意味着成本的弱增性,但弱增性并不一定意味着平均成本的下降,自然垄断并不一定要求平均成本必须下降。 



  从实践来看,一方面,在产业具有自然垄断性的一些经营领域中,由一家企业提供特定的产品或服务能使成本极小化,有利于提高生产效率。但在另一方面,由于该企业处于独家垄断地位,如果不存在任何外部约束,它就成为市场价格的制定者而不是价格接受者,它可能会制定出大大高于边际成本的价格,以取得垄断利润,其结果必然扭曲分配效率。这种生产效率与分配效率相背离的可能性就使得以追求社会整体经济效率,实现社会福利最大化为导向的政府管制成为必要。这在传统的经济理论和实践中,得到了充分的体现。然而,随着科技、经济和社会的进步和发展,自然垄断行业的垄断性质和程度都在发生着变化,人们对此也有了更为深入的认识。在西方发达市场经济国家,传统的自然垄断行业都发生了诸如放松管制、非国有化和引入竞争机制等现象。 



  (二)重新界定的垄断行业 

  垄断通常是有许多限定条件的,其内涵也是在不断变化的,它应该是指一定市场范围、一定时期的垄断。因此,随着科学技术水平的提高和国际化竞争等因素的推动,作为其载体的垄断行业(尤其是自然垄断行业),在垄断的范围和程度上也是不断变化的。以电信业为例,由于其网络建设不仅投资大、成本高,而且具有资产专用性和规模经济性,因此,在相当长的时期内,电信业都是垄断经营的。但随着80年代微波通讯技术和数字通讯技术的快速发展,新的服务方式不断衍生,电信网络和服务范围大大拓展,电信业的自然垄断特征不断淡化。这在其它传统的自然垄断行业(如电力、供水等行业)都有不同程度的体现。这也是世界各国纷纷对电信业等自然垄断行业进行改革,打破垄断,引入竞争机制的原因所在。 



  如果单纯从经济学的角度讲,垄断行业就应该是自然垄断行业,主要包括电信、电力、自来水、铁路等基础设施和公用服务事业,但现实的情况远非如此。发端于市场经济的经济性垄断在我国尚未形成,而长期以来政府行为的无处不在几乎导致了所有行业国有经济的垄断甚至是完全垄断。虽然近年来进行了大刀阔斧的改革,但其范围和力度都不是很彻底的。因此,在我国,完整的垄断行业还应该包括那些由于政府的参与和管制而形成的"行政性垄断行业",如银行和保险等行业,以及出于国家安全和社会稳定等其它原因而必须实行垄断的行业,如军工、烟草和盐业(专营专卖)等。因此,对垄断行业国有企业的改革也应根据具体的情况,制定不同的政策,采取不同的方式。我们这里讲的对垄断行业国有企业的改革主要是针对前两种行业,即由于行业技术经济特点决定,但范围和程度发生了变化的自然垄断行业,如电信、电力、铁路等行业,以及由于政府的参与和管制而形成的"行政性垄断行业",如银行、保险等行业。 



  三、我国垄断行业国有企业的现状及存在的问题 



  我国的垄断行业是长期计划经济的产物。建国初期,为了建立完整的国民经济体系,中央采取集中力量办大事的原则,对产品价格、供给数量、职工工资等都实行统一规定,为我国的经济建设作出了巨大的贡献。然而,伴随着社会主义市场经济体制的逐步建立以及改革开放程度的不断深入,垄断行业无论是其垄断的必要性还是垄断的可行性都受到越来越多的质疑。要求对垄断行业实行改革,引入竞争机制的呼声也是越来越高。 



    目前我国的垄断既存在于某些与国家安全关系密切的领域,如军工、造币,也存在于与国家安全关系并不十分密切的自然垄断行业,如电力、铁路、电信、城市供水供气等,甚至还存在于一些竞争性领域,如石化、保险、银行、证券、汽车等。这些行业长期以来一直由国有经济控制,普遍存在着诸如预算软约束、企业内部激励约束机制不健全、管理落后、效率低下等弊端,而其中电信、铁路和邮政部门则被公认为是垄断最严重的行业。具体而言,我国垄断行业主要存在以下问题: 



  (一)政企不分,体制不顺 

  一直以来,我国的垄断行业基本是采取政企不分的国家垄断体制。相应的政府主管机构,既是行业的管理者,也是经营者,两个功能合二为一。企业内部缺乏严格的经济核算和利益激励机制,企业经营者和职工压力不大,动力不足,责任心不强。在政企不分的前提下,管制体制存在问题是不难理解的。我国垄断性行业管制体制从管制手段上看,主要是是行政性管制,缺少相应的法律法规等依据,具有如下特点:一是所有制结构和经营方式是单纯的国有国营,企业等同于一级行政机构;二是管理体制高度集中,基本按照行政机构设置,形成"条条"管理;三是指令性计划涵盖着从生产数量、经营范围、价格以至于销售的一切生产经营活动。很明显,这种管制方式来源于高度集中的计划经济体制,它的长期运行使我国垄断行业呈现效率低下、发展缓慢的落后局面。从管制内容上看,目前还是基本停留在对市场准入(既包括企业进入资格的审批,也包括项目的审批)等初级层面的管制上,对价格的管制往往缺少必要的依据,且价格固定,既不反映供求也不反映价值,基本不掌握管制对象业务的真实成本;而技术管制方面,虽然制定了相当多的技术和安全标准、规范(甚至许多是强制性的),但缺少监督管制对象执行的方法和工具。因此对安全性的强调通常被政府垄断部门(垄断利益获得者)当作试图继续维护垄断的理由。此外,环境保护等涉及公众利益的社会性管制并未纳入管制的范畴。从管制机构的设置情况看,计划经济体制下部门分割的痕迹仍然明显,管制职能被分散在多个政府机构,导致协调难度大、管制成本高、管制效率低等弊端。

 

  (二)低效率同高工资、高福利相伴随 

  垄断行业国有企业的低效率主要表现在:一是供给不足,形成经济发展的瓶颈制约。这种状况在自然垄断行业普遍存在。二是消费领域"拥挤"现象十分严重。由于我国自然垄断行业普遍存在价格偏低现象,加上人们对公共产品需求的不断增加,必然会造成消费领域的严重"拥挤"现象。三是消费者权益得不到有效的保护。一些垄断行业不但服务意识淡薄,而且往往利用其垄断地位谋取不正当利润,消费者权益根本得不到保护。四是企业内部的X-非效率。机构臃肿,人浮于事,工作效率低,信息传递慢,成本费用膨胀,浪费严重等等,都是其具体表现。这不仅抵消了垄断行业固有的规模经济效益,也造成产品或服务成本很高,社会效益恶化。 



    虽然垄断行业国有企业人满为患,普遍效率低下,但工资和福利水平却很高,就像民间的顺口溜说的那样,"银行加证保,两电加一草,石油加石化,扫地的也拿得不少"。由于高工资、高福利,加上稳定的工作,舒适的环境,更刺激了一部分人通过各种关系削尖脑袋往里钻,使这些部门的人员愈加膨胀,效率愈加低下,形成一定程度的恶性循环。 



  四、垄断行业国有企业改革的对策 



  长期以来,中国国有企业改革与发展呈现出明显的非均衡性,垄断行业国有企业的改革明显滞后于其它竞争性行业国有企业的改革。这种严重的滞后不仅不利于我国社会主义市场经济体制的逐步完善,也阻碍我国整体经济实力的进一步提高。因此,对垄断行业国有企业进行改革已是刻不容缓。

 

    同一些发展中国家一样,我国垄断行业改革的初始动力来自于对资金的需求。顺其自然,随着需求的不断增长和市场的不断扩大,为了解决供给短缺和投资不足,吸引社会资金,规制放松这种国际上的通行作法似乎理所当然地成为合乎逻辑的选择。而由此产生的后果则是"垄断体制的动摇(如发电市场开放后,独立电厂的出现),以及垄断势力的增强(如电信价格放松管制后,垄断利润的急剧扩张)"。[1]在这种情况下,被迫接受高价低质服务的消费者,不拥有垄断权力的新的市场进入者以及急迫需要提高效率的政府则转变成为改革的动力。而改革动力的这种转变,终于触及到了垄断行业的深层次矛盾,对改革力度的要求也在不断提升。 

  (一)垄断行业国有企业改革的总体思路 

  垄断行业的范围是在不断变化的,一个行业的垄断性质和程度也是在不断变化的,其趋势也是很明显的,我们应该根据这个趋势来规划垄断行业的整体发展和其中的国有企业的改革和发展。 



    放松管制、引入竞争是当今世界各国对垄断行业进行改革的基本作法,这为我国垄断行业的国有企业改革提供了一定的借鉴。但是,我们更应当注意到的也许应该是,其他国家的规制放松是建立在市场经济相对发达和垄断企业具有足够的实力的基础上的,而且国际上对垄断行业的改革也是在不断的实验和探索之中。因此,它所能提供给我们的也只是"有限时间内的有限经验",而且我国垄断行业的复杂程度和改革的难度都要远比其它国家的垄断行业大。 



    从目前来看,我国对垄断行业的改革还是主要集中在解决政企分开,对原有国有企业实行分拆重组以引入竞争机制等基本问题上,并取得了一定的成效。如在电信行业,实现了邮电分离,组建了新的信息产业部,电信企业与信息产业部实现了脱钩。中国电信按业务性质进行了纵向分解,在基础电信领域和互联网领域,已经形成中国电信、中国联通等多家公司竞争的格局。在增值电信领域,已为3000多个企业发放了经营许可证。在电力行业,撤消了电力工业部和水利部电力管理局,组建了国家电力公司,初步形成了由政府有关部门行使电力行政管理职能,电力企业自主经营,电力行业协会自律服务的体制框架。电力行业多方投资电厂的格局已经形成,厂网分离、竞价上网的试点正在展开。在铁路、民航等其它垄断行业,这些改革工作也都在积极地进行。 

然而,对于引入竞争后如何依法维护竞争环境和规范竞争行为,如何调整政府管制机构的职能和方式以适应竞争性市场的需要,如何依法对自然垄断环节进行必要的管制以防止滥用市场权力等问题,还很少涉及或者至少是这些问题还处在研究论证阶段。而这些问题的逐步解决将是我国垄断行业下一步改革的重点和难点所在。

 

  总体上说,垄断行业国有企业的改革应该按照社会主义市场经济的本质要求进行,遵循客观规律行事,把这一改革纳入法制化的轨道,依靠法律法规进行规范,不搞行政主导,不"拉郎配";要从我国的实际出发,有步骤有顺序的推进。垄断行业国有企业改革的核心依然是推进政企分开,但要在创新企业制度,实现规模经营,最大限度地发挥市场机制在基础设施、公用事业等领域的调节作用的同时,建立公正、透明、统一、高效的政府监管体系.



  (二)根据行业本身的特点和垄断程度的不同进行分类改革 



  我们认为,即使由于技术进步等因素的影响,自然垄断行业的范围和程度在不断变化,但在典型的自然垄断领域和垄断程度相对较低的自然垄断行业的自然垄断业务中引入竞争从经济学角度来看也并不具有必然的合理性。这就要求我们在对垄断行业国有企业进行改革时,一定要注意在区分不同的垄断行业和自然垄断行业中的自然垄断业务和非自然垄断业务的基础上对垄断行业进行有针对性的分类改革。 



  1、自然垄断行业的国有企业改革(电力、电信、铁路、煤气等) 



  本世纪70年代中期以前,各国对自然垄断行业或者采取国有化的办法,或者将其置于政府的严格控制之下。但是,这些情况下的自然垄断行业普遍出现了效率低下、亏损严重的状况。究其原因,主要是由于某些行业因技术进步而失去了自然垄断固有的性质,或原本是自然垄断的业务变成了非自然垄断业务,但却一直在采取这种传统的自然垄断经营方式。这方面最典型的就是电信行业。二十年前,限于技术水平,电信业一直被认为是自然垄断行业。而随着远程通讯技术的发展,加之电信基础设施投资规模的减少,其所具有的自然垄断性质逐渐消逝。另外,自然垄断行业定价通常采用的以实际发生成本核算收费标准的平均成本法,即所谓公正报酬率规制,又使得企业缺乏降低成本的激励。而且由于信息的不对称,导致控制当局在与被控制企业之间的博弈中处于不利的地位,从而在价格控制、进入规制等方面存在失灵问题。鉴于这种种情况,我们建议,在对自然垄断行业国有企业进行改革时,主要应从以下几个方面采取措施: 



  首先,区分自然垄断行业的自然垄断性业务和非自然垄断性业务。自然垄断的一个重要特点就是存在网络供应系统的规模效益。需求量越大,网络供应系统庞大的固定成本就越能分散到每一个用户的需求上,规模经济效益就越明显。按照麦特卡尔夫定律(Metcalfe Law),"网络价值等于网络节点数的平方,网络效益随着网络用户的增加而呈指数增长"[1]因此,自然垄断行业中的自然垄断性业务主要是指那些固定网络性操作业务,如电力、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务,电信产业中的有线通讯网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务,而其他领域的业务一般则属于非自然垄断性业务。但随着生产力发展水平的不断提高和技术进步以及需求的扩展,即使原来被看成天经地义的自然垄断产业,在某些环节也许就变得不"自然"。在这种情况下,就更需要区分自然垄断业务与非自然垄断业务,对于非自然垄断业务,政府需要放松管制,引入竞争机制。

 

    根据自然垄断行业中这两种业务的性质和特点,分别实行不同的规制或放松规制的政策,就能在自然垄断行业充分地发挥竞争机制作用的同时,兼顾规模经济效益,实现竞争活力与规模经济相兼容的有效竞争,提高垄断行业的经营效率。以英国电力行业改革为例,英国规定发电、输电和供电业务实行分业经营:在发电市场、售电市场引入竞争机制;输电则由全国电网公司独家经营。这样,英国的电力行业就形成多家发电公司、多家配电公司一家输电公司的格局。这种对垄断业务性和非垄断性业务的区分和竞争机制的引入,使英国电力公司的效率大大提高。改革八年来,英国电力生产改变了过去供不应求的局面,国家不再补贴电力,服务质量明显改善,电价大幅度下降。

 

    其次,引入激励性规制方式。治理自然垄断的方式有许多,但不同的治理方式治理的效果是不一样的。克鲁、克林多佛尔(Crew,Kleindorfer)将新古典和新制度经济学的评价角度综合起来,对自然垄断治理方式进行了比较制度分析,得出结论:自然垄断治理方式的效率属性之间的排序如下:各种激励性规制绩效较好;报酬率规制绩效一般;国有企业以及不受规制的垄断绩效较差。[2]对自然垄断治理方式进行比较可更好地评价现存的各种治理方式,有利于自然垄断治理制度的正确选择。从总体上讲,国有企业垄断经营在传统效率指标上表现不甚满意,绩效较差。相反,激励性规制与其它替代治理方式相比更有优势,绩效更好。因此,应该进行自然垄断治理方式的变革,引入激励性规制。激励性规制的引入主要是针对原有的公平报酬率规制(Rate of Return Regulation,ROR约束)以及完全成本分(Fully Distribution Costs,FDC)方式不利于促进企业降低成本、提高内部效率、寻租以及规制滞后等弊端。它强调给被规制企业以竞争刺激或给予企业提高生产效率及经营效率的诱导,促使企业的生产效率和经营效率达到可能的最高水平。主要有以下几种方式:特许投标制度(Franchise Bidding),区域竞争(Yardstick Competition),社会契约制度、成本调整契约(Social Contract)和价格上限规制(Price cap Regulation)。这几种方式各有其优缺点,适用的对象也不同。例如特许投标制度对企业提高内部效率有很多贡献,但很难适用于沉没成本很大的产业,因此在电力等典型的网络型大规模供给系统的被规制产业中不易采用;区域间竞争具有较好的监控功能,但对信息完全的要求太高,因为规制当局无法充分把握各个垄断企业在各自的供给结构、需求种类以及地理分布上存在的差异;社会契约制度或成本调整契约在实际中的运用效果普遍良好,但其实施成本较高;价格上限规制无论从理论上看还是从实践上看,都是利远大于弊,适用于既实行进入规制,又实行价格管制的具有竞争性结构的产业中(这类产业在现实中是最多的,而且会越来越多)。

 

    最后,重构管制体制。长期以来,我国对自然垄断行业在市场准入、价格和投资等方面都实行了严格的管制政策。而近几年我国对民航、电信等行业的放松管制,也产生了一些积极的效果。这证明放松管制、引入竞争对我国自然垄断行业的发展具有积极意义。但是,由于我国实施管制的背景是长期的高度集权化的计划经济体制,作为管制者的行业主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的问题十分严重,行业主管部门既是政策的制订者和监督者,又是具体业务的实际经营者。这种管制体制的特征使自然垄断行业缺乏有效的监督与约束,官僚作风盛行和效率低下,企业利用垄断地位,进行乱收费等损害消费者利益的现象十分普遍。在这";政企一体"的传统规制模式下,即使引入竞争机制,也不可能有地效发挥作用。因此,要促进我国自然垄断行业的发展,必须对政府管制体制进行改革,改变政企合一的体制,割断管制机构与被管制企业的利益关系,保持管制者的中立立场,防止改革过程中"政企同盟"的形成,使管制机构能够超然地行使经济性管制职能。应在电力等自然垄断行业设立独立的管制机构来执行政府管制职能。其组建可在招聘原有行业管理部门部分懂技术、善管理的人员的基础上,吸纳社会相关领域的专家组成。管制机构应当独立具有实施价格管制、市场准入管制、运行规程管制等权力。

 

    特别需要指出的是,我国自然垄断行业社会目标的实现(如普遍服务等)和各类经济关系的确立,基本上是依靠政府行政协调的力量,而不是依靠法律进行规范和约束。从现行的《电力法》、《铁路法》等针对自然垄断行业的立法情况看,其理念都是为了保证国家基础设施的安全,而不是为了规范行业中各主体的行为。随着国家垄断体制的破除,市场竞争机制的引入,原有的利益格局发生了重大变化,政府的目标与市场化运作的企业目标之间也会存在一些冲突。这样,单纯地依靠政府的行政协调已无法适应新形势的需要,特别是我国加入WTO之后,外资的进入和WTO有关规则的执行,都要求我们必须制定符合国际规则的、规范竞争秩序的法律法规。 



  2、行政性垄断行业的国有企业改革--以银行业为例 

对于像银行、保险、医药、石化这类在国外是竞争性行业的行政性垄断行业来说,其改革的方向是基本确定的,那就是逐步向市场化过渡。但对于这类行业改革的重点或者说是切入点则存在很大的分歧。 



  20世纪90年代国际范围内银行间的并购浪潮使得银行业的行业结构发生着显著的变化,单个银行规模不断扩张的同时,银行业的金融机构数目显著下降,集中度上升。据此,部分学者从行业结构的角度对我国银行业的主要问题进行了理论和实证层面的研究,指出我国银行业存在的主要问题是行业结构问题,政策建议也是集中在放松行业准入上。我们同意刘伟、黄桂田的说法,即“中国银行业目前的主要问题是国有银行的产权结构问题”[1],,而不是整个银行业的集中问题或市场结构问题。过度分散的市场结构并不利于银行业经济绩效的提高,我国银行业仍然要保持一定程度的集中度,在市场结构发生重大变化之前的有限时间内,集中解决产权问题及其相关的制度问题是当务之急。 



  首先,以产权改革为突破口,对四大国有商业银行实施股份制改造。我国银行业存在的种种问题,主要就是国有商业银行存在的问题,而这种问题是系统性的,但其核心是产权结构问题。从表面上看,我国四大国有商业银行的产权似乎非常清晰,但实践证明这种产权结构边界模糊,效率不高,缺乏约束力,不但产生了高昂的代理成本,也使得以引入公司治理结构和经营管理方式的国有银行商业化改革进展不大。因此,必须对国有商业银行进行规范的股份制改造,建立起规范化的法人治理结构和激励结束机制,使其真正变革为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体。在对国有银行进行股份制改造的过程中,保持国家的控股地位是必然的选择。但这不是问题的关键所在,关键是要引入有竞争实力且规范运作的民营投资主体及境外投资主体,这样一方面能够保持国有商业银行在产权多元化后国家的控股地位,另一方面能够改善单一产权结构条件下的银行治理结构及其运作机制。 



  其次,鼓励商业银行间在资产和业务等方面的联合重组。目前,我国的商业银行体系主要由四大国有商业银行、10家区域性股份制商业银行和80多家城市股份制商业银行组成。但无论是从其经营状况还是资产质量方面来看,均不乐观。而面对世界商业银行强强联合、规模巨型化的趋势,我国金融管理当局应该利用对国有独资商业银行实施股份制改造的契机,鼓励和支持商业银行间按照优势互补、增强市场竞争力、扩大收入、降低经营成本等市场原则进行资产方面的并购重组,真正建立几家各具特色和优势的世界一流的商业银行。 



    在商业银行的业务方面,应逐步放松对商业银行的业务限制。以1986年英国的"金融大爆炸"为信号,以美国1999年11月的《金融服务现代化法案》为标志,世界商业银行混业经营的趋势已经明朗。而一浪高过一浪的银行并购,则迅速实现了银行业、证券业、保险业的强强联合,加快了银行业向混业经营的迈进。面对这种趋势,西方发达国家不断修改颁布新的金融法规,逐步放松对商业银行的业务限制。如美国1980年的《新银行法》、1994年9月的《跨州银行法》、日本1983年的《新银行法》等等。尽管依据当前我国央行的监管水平和商业银行的自律机制,银行、证券分业经营无疑是正确的选择。但从国际银行业的实践和发展趋势看,银行业与保险、证券、信托及其它金融业务的日渐融合是主流发展趋势,全能模式应该是中国银行业的必然选择,分业经营的存在只能是暂时的,必然不利于未来中国银行业的发展壮大和国际竞争力的提高。因此,我们应根据市场体系的发育状况和宏观监管的水平,在适当时机逐步取消分业经营限制,促进商业银行向混业经营方向发展。 五、垄断行业国有企业改革应避免的误区。 



  (一)慎用外部资本 

  改革开放提高了人们的生活水平,也改变了人们的意识,西方社会的种种亮点受到一些人的盲目崇拜。他们认为只要是西方的,是国外的,就一定比国内的要好;只要是私有就一定比国有好。解决国有企业现存的一切问题和弊端,引入外部资本,实现投资主体多元化就可以了。而经验表明,垄断行业企业的运行效率同从事经营的企业的所有制形式并无明显的关系。

 

    经过长期的理论论争和实践的总结,人们都已基本承认国有制的弊端:国有资产归全社会公众所有,这种人人所有,又人人都没有的产权结构,导致了所有权的虚设,激励约束机制的失效,从而损失了企业的效率。因此,在对国有企业改革的过程中,我们当然不能一味地坚守国有企业的偏好,而必须对国有经济进行存量和增量上的调整。从这个意义上说,引入外部资本,实现投资主体多元化对国有企业的改革和发展是必不可少的。但梦想着仅仅通过引入外部资本就可以解决垄断行业国有企业的弊端是不现实的。也许阿根廷的经历能够给我们一些冷静的启示。《美国展望》杂志2002年1月1日号刊登了马克?艾伦?希利(Mark Alan Healey)和欧内斯特?西曼(Emesto Seman)题为《正统的代价》的文章,分析了阿根廷如何从繁荣跌入萧条的过程,认为阿根廷最初几年的繁荣是通过出卖国有资产吸引外资和借外债实现的,这必然导致其后一阶段的萧条。阿根廷航空公司的情况可以作为一个极好的例证。该公司被出售前是盈利的,但是政府为了做成这笔出售生意承担了10亿美元的债务。几年后为了使它继续运行下去,政府又承担了另外近十亿美元的债务。大部分国家投资和航线收入进入了私人账户和国外银行,而政府得到的是三倍于该公司所值的债务,却还不能拥有该公司。[1] 



    因此,我们在引入外部资本时一定要慎重,不要为引入外部资本而引入外部资本,也不要以为引入外部资本,实现了投资主体多元化,垄断行业国有企业存在的一切困难和问题就可以迎刃而解,改制就可以一蹴而就。相反,如果运作得不好,不但不会解决原有的问题,可能还会产生新的问题。 



  (二)竞争机制的引入必须适当 

  人们通常认为,引入竞争是破除垄断的根本办法,无论是那些市政公用事业,还是那些典型的自然垄断行业,以及那些拆分难度很大的业务(如电信、铁路等),都必须引入竞争。人们天真地想象着,只要有了竞争,价格自然会下降,服务自然会改善。殊不知,现实经济运行中的许多弊病恰恰是竞争引起的,资源浪费、两极分化,无一不是出其左右。因此,我们没有必要坚信垄断就是十恶不赦的,不要以为简单地对垄断行业的国有企业进行分拆就能解决现存的和潜在的问题。 



  为什么一提到对垄断行业国有企业改革,大家就想到要引入竞争呢?现实是,即使在崇尚自由竞争的西方资本主义国家,其现在的经济政策也是趋向于规制放松,为何在我国这样一个社会主义国家反倒要视垄断为异己,非打破不可。竞争和垄断作为对立物是有其限定条件的,从现在各国的经济实践中我们经常看到的恰恰是二者的相互交融和转化。我们怎可仅仅因为垄断存在弊端"将它连同洗澡水一起倒掉"。"垄断组织追逐利润,具有剥削性质,其’罪证’不容置疑,但是,出于阻止垄断企业的衰减和消除平庸的目的而把竞争渗透于其中,结果也许会变得更糟"[2]也许美国民航业的实践更能够说明问题。1978年,美国通过《美国航空业放宽管制法例》,取消对航空公司的经营管制,允许各公司无需政府批准自由推出新国内航线。此后美国航空业进入"春秋战国"时期。整整10年,航空公司间的恶性杀价影响了美国航空业的健康发展。但美国民航管理的高明之处是,在鼓励自由竞争的同时,鼓励破产与兼并。最终美国有200家航空公司破产,现在数目已从1987年的234家锐减到30多家,仅排名前10名的航空公司就瓜分了97.4%的市场份额。而曾经最大的20家大型航空公司中也已有13家作古。经过一轮又一轮的兼并、联合、重组,以美国联合航空公司为首的六大航空公司支撑起美国新的航空版图。 



    因此,作为解决垄断弊端的途径之一,竞争机制的引入不可能解决全部的问题,竞争机制的引入必须适当。而且,竞争机制的引入不应只注重放宽对非国有经济进入的限制,也绝对不应该成为地方政府甩包袱的一种渠道和方式,而应把着眼点主要放在企业办社会和垄断行业的非自然垄断业务上。 



  (三)关于反垄断指向问题 

  一般来讲,反垄断可分为结构修正和行为修正。结构修正是指改变行业结构,如拆分垄断企业,使相应行业更具竞争性;而行为修正则主要是针对企业的限产以及各种反竞争行为。目前国内有相当一部分学者主张反垄断应采用结构修正措施。按照产业组织理论的芝加哥学派的观点,垄断结构并不必然产生垄断行为,市场结构只是影响企业行为的因素之一。垄断行为的产生既可以来自企业数量少的垄断市场结构,也可以来自企业数量较多的竞争性市场结构。严格地反对垄断结构,转而实行高度竞争的市场结构,等于漠视网络经济、规模经济、范围经济、技术创新和经验曲线等经济规律,等于打击效率和创新,不利于企业充分利用规模经济和范围经济,不利于改变企业小而散,低水平重复建设的弊端。而且单就世界的反垄断趋势而言,以美国为例,从1945年美国铝公司的被分拆到众所周知的微软反垄断案,可以清晰地看到美国反垄断从结构主义向行为主义转变的迹象,可以看到美国政府在执行结构修正政策上变得是多么地谨慎。因此,我国在对垄断行业国有企业进行改革时,千万不可把反垄断的矛头直接对准市场结构。 



    讨论



    李松涛:关于契约激励,我本意是想通过完全的契约,即不需针对国有企业中的理性的契约还是非理性的契约,我是通过无效的契约制订有效的契约。有效的契约,我认为就是我所说的均衡的契约。 



    王刚:可否这样理解:契约是不完善的,但他尽量能够明确,就是没有不确定因素也就明确了,而一旦存在不确定性,就把它留给所谓的能够有效的实行所谓的剩余控制权的人。是不是建立这样的契约就是均衡的契约? 



    李松涛:这种不能是均衡的、完全的,这实际上是典型的不完全契约。只要在契约的谈判或合同签定过程中有一部分控制权没有完全被界定,当然也不可能完全界定,就会导致这种不完全契约,而我所指的均衡契约是指通过双方对自己效用最大化已达到了自己的认可。即使在签定以后,还可能涉及各种权利,但是契约双方中的任一方都不需要。契约双方意识到这里一定会有一部分权利不属于自己。但是签约中,双方就是认为达到了最大效用。 



    王刚:我认为,你说的谈判的任一方都不能通过改变自己的行为而提高自己的效用。一旦出现不确定性,故意留出这一部分,交给某一个人,这个人能够使双方都更加理性。

 

    李松涛:你所说的这种契约是任何一种契约都存在的。就是典型的不完全契约。任何契约都存在不完全契约的这一前提。非常均衡只能是强调均衡但又不能达到均衡的一个特例。 



    某人:企业契约是通过界定一部分权利,还有一部分不确定性的权利交给一个人,并且是有意的交给? 



    李松涛:有时候它不能是有意的,有的时候成本过高,力量达不到。 



    某人:说均衡契约,只能说它在这一契约中达到了均衡,但是我认为,即使是所谓的非均衡契约它也是达到了均衡。

 

    某人:完全契约它对资源配置效率肯定是不一样的,交易成本会更低一点,或者带来的收益更大。另外,即使契约从均衡到不均衡,一个很有可能的原因就是所谓的产权的缺陷。 



    王国兵:对你说均衡契约是不是存在两个问题,第一是某一个契约;另外就是企业的契约与契约之间。市场是,企业也是。王刚的意思强调这两种形式对资源配置是不一样的,如果这两个契约能够相互转换,那么这两个契约的最后结果应该是一致的。 



    王国兵:你说的政府与企业的契约关系中,企业本身就是人力资本、非人力资本的契约。企业应该是一个契约的结果。股东与企业之间的契约关系与企业本身的这种契约关系是不同的,政府和企业之间的关系并不是人力资本与非人力资本之间的契约关系。政府与企业之间的关系应该是股东和企业之间的关系。问题出在,代理失效除了所有权缺位之外,还有政府利用自己的行政管理权干预的问题。 



    王国兵:政府有追求自己效用的权利。所以它会利用委托关系来谋私,或者说最终结果导致委托失效,那么国有企业委托失效的最终根源是什么?国有企业与其他企业一样存在共性,但也有其特性,那么特性是什么?

 

    李松涛:你说的委托人这方面的问题是有的,实际上在"奥尔森困境"里我有一篇专门论述这个问题的文章《经济人假设问题》。处理委托人的一个观点,如果把它视为独立的经济人,那么他们类似与公共选择问题。每个人投票时都是按自己的意思来投票,但是选择的结果往往和你的意愿相反。 



    王国兵:国有企业困境不光是"奥尔森困境"。 





    王刚:我觉得"奥尔森困境"它是产权的问题,如果产权界定真正符合我们所期望的目标,不可能出现"奥尔森困境"。人和人之间的关系通过一种自发的、第三方的秩序形成一种人和人不断的市场关系。而所谓的"奥尔森困境"是政府对市场经济,对经济关系的一种替代,如果经济发展到一定程度,政府的问题是不存在的。 









 

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