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国有经济博士论坛之十六(2003-7-18)

  发布人:ccpser  发表日期:【2008-03-05 12:12:26】  人气:1530人 目前暂不支持评论!
     时间:2003年7月18日 星期五 

  地点:吉林大学国有经济研究中心会议室 

  报告人:陈莹 

  主持人:王国兵 



  一.社会保障的概念及形成 

   社会保障是一个众所周知的概念,一些国家对这一概念的表述,可能比另一些国家的解释要广泛,但是基本上都具有这样的含义,即国家通过收入再分配为社会成员所面临的某些风险提供保障。我国是在1986年六届人大四次会议通过的第七个五年计划中首次提出"社会保障"一词,把社会保障作为一个总概念,下面并列提出社会保险、社会福利、社会救助、医疗卫生事业、优抚安置工作等具体项目。其定义为:国家和社会通过立法,采取强制手段对国民收入进行再分配,形成社会消费基金,对由于年老、疾病、伤残、死亡、失业及其他灾难发生而使生存出现困难的社会成员,给予物质上的帮助,以保证其基本生活需要的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。  



  现代社会保障制度发祥于实现工业化最早的英国,1601年,英国发布正式的《济贫法》,由政府提供就业保障和财政补贴,进行社会救助型的社会保障。1883年,伴随着工业革命后生产社会化的发展和市场经济的建设,德国颁布《疾病社会保险法》,第一个推出了标志社会保障制度的基本项目--社会保险制度,社会保障进入社会保险型阶段。1935年,根据凯恩斯的国家干预经济以摆脱失业和萧条的理论,美国罗斯福政府制定了《社会保障法》,开始将社会保障体系作为保持社会稳定和经济发展的必要手段。至此,社会保障形成为比较完整的经济社会制度,各国开始纷纷建立社会保障体系。  



  社会保障制度的建立是社会进步的标志,社会主义国家同样需要社会保障。马克思在《哥达纲领批判》中谈到社会主义的分配时就指出,要从社会总产品中扣除"用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金";并指出在把用作消费资料的社会总产品进行个人分配前,还要扣除"用来满足共同需要的部分,如学校、保健设施等"和"为丧失劳动能力的人等等设立的基金"。 列宁也曾对工人保险形式作出高度概括。 这些理论为社会主义社会保障制度的建立指明了方向。 



   二.社会保障的社会功能 



  1.对需要者进行补偿,保护劳动力 



  社会保障的补偿功能主要体现在社会救助和社会保险两个方面。保障失去或没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者在暂时或永久失去劳动能力后,仍能维持最低生活水平;保障在市场竞争中暂时失去工作岗位的劳动者及其家属的基本生活需要,从而保护劳动者的生产和再生产。 



  2.弥补市场缺陷,保持社会安定 



  凯恩斯的国家干预理论认为,由国家承担起私人和市场无法承担的老年救济、失业保障等社会责任,是一种有效的克服市场失灵和反危机措施,也是有效的"经济稳定器"之一。社会保障制度保证了大多数人的最低经济要求和社会需求,使社会保持相对稳定,为国民经济发展创造了有利条件。 



  3.对国民收入进行再分配,保证社会公平 



  国家主导的社会保障制度可以作为一种收入再分配的手段,在一定程度上可以缩小贫富差距,缓和社会矛盾,实现国家保证社会公平的职能。社会保障体系的再分配作用不仅表现在富人和穷人之间,也表现在男人和女人之间、有色人种和非有色人种之间、学历较高者与学历较低者之间等等。 



  4.调节社会需求,稳定消费 



  社会保障制度可以适当调节社会需求,推迟或抑制消费,避免高经济增长与高通货膨胀并存,推动经济发展。在我国社会保障制度改革中就存在这种影响。有观点认为改革力度过大,养老、医疗、失业保险以及住房等都加大了国有企业职工个人的负担,致使职工收入预期减少而支出预期增大,直接影响到居民的当期消费,从而不利于启动经济

  

  5.促进社会文明的进步 



  社会保障制度的施行,扩大了教育投入,增强了医疗保健,对提高人的身体素质、文化素质进而提高民族生活质量和文明程度起到了积极的推动作用。并且社会保障在横向上是各社会成员间的彼此互助、互济;在纵向上则是不同年龄劳动者的代际赡养、抚育,是代际互助、互济。这种互助互济有利于社会成员的团结及社会体制、道德观念的维护与延续。 



  第二节 我国社会保障与国企改革 



  一.我国社会保障特征对国有企业的影响 



  中国的社会保障制度已经有了50多年的历史,在这50年中,社会保障,尤其是社会保险制度,与国有企业建立起了非常亲密的关系,中国社会保障制度具有的若干特性对国有企业产生了重大的影响。 



  1.社会保障企业化。

 

  1951年政务院颁布《劳动保险条例》,拉开了新中国社会保障的序幕。当时社会保障的主要特点是:"低工资、多就业、高补贴、高福利",而这一切都建立在国有经济的基础上,都是由国有企业作为载体进行的。社会保障的核心部分--社会保险,从一开始就建立在国有企业内部:劳动保险完全由企业承担费用,实行社会统筹;社会保险经办的主要责任由企业和设在企业内部的基层工会组织承担;职工退休后,其社会保险关系留在企业,由企业负责发放待遇。总之,国有企业承担双重责任,即作为完全投保人承担所有缴费责任,又作为保险人经办社会保险业务,负责待遇发放。在当时获得一份国有企业的工作,成为一个国有企业职工,不仅是顺利进行了就业,而且是据此获得了终生的工作保证和诱人的福利待遇,今后的生老病死残乃至下一代的学习和工作都有了妥善的处置。所以中国社会保障在发展的初期就显示出企业化,而非社会化的特征。特别是在"文革"期间,社会保险工作遭到严重破坏,工会组织瘫痪,社会统筹被取消,保险费用由企业自负,在企业营业外项目中列支,这时的社会保险完全蜕变成一种企业保险。在建国初期的经济条件下,这样的社会保险制度发挥了积极作用,与社会保障的其它组成部分一起,为社会稳定和人心齐向做出重要贡献。即使在政治活动频繁,社会动荡不安的特殊时期,广大群众也处变不惊,对国家的保障深信不疑。但是随着经济条件的变化,社会保障企业化的负面效应越来越强:国有企业缴纳社会保险金的费用巨大,不堪重负,尤其是离退休职工大量增加,更加重了企业负担,不利于企业提高经济效益;国有企业的工作岗位非常走俏,致使机构臃肿,人员富余,而非国有企业缺乏人才,发展缓慢,特别是第三产业的发展滞后,影响了经济结构的优化升级。  



    2.社会保障福利化 



    长期以来,我国基本上实行的是一种不完全的、福利性的社会保障制度:社会保险基本由国家和企业统包,职工个人不缴或所缴甚少,人们缺乏强烈的自我保障意识;社会福利,国有企业的职工主要由企业福利基金负担,又主要采取实物的形式,如住房分配,劳保医疗、职工子女入学、职工技术业务培训等。所以社会保障体系长期以来企业化、福利化的特点,使国有企业承担了许多政府管理的职能,包揽着职工的生老病死,即所谓的"企业办社会"。

 

    社会保障福利化带来的正面效应与上一条十分相像,体现了社会主义制度的优越性,使广大职工热爱国家和自己的企业,干劲十足。但是社会保障福利化的负效应也很快显露:企业承接了大量的社会功能,不利于经营领导层集中精力关注企业重大的社会战略问题;这些不必要的社会功能,使企业利润相当部分转化为职工福利基金,影响了技术进步和新产品开发,弱化了企业的经济功能;为这些社会功能而配置的后勤辅助人员,加重了企业冗员,增加了企业的非生产性支出。 



    3.狭窄和僵化 



    社会保障的狭窄特性,是指社会保障覆盖面不宽,并非在全社会普及。由于社会保障具有企业化的特征,以国有企业为主要载体,所以社会保障的覆盖范围一直是以国有企业为主,非国有经济就业人员的社会保障无人真正过问,在民营经济为代表的中小企业蓬勃发展起来之后,这一状况仍未得到改善。社会保障覆盖面窄的特性必然使得社会保障僵化。社会保障的僵化特性,是指政府及国有企事业单位职工的社会保障,不能随着受保障主体的劳动关系的转移而转移,受保障主体只有在政府及国有企事业单位就业,才能享有失业、医疗、养老这三大保障,一旦离开政府及国有企事业单位而到非国有企业就业,这三大保障就没有了,保障基金不能随着人走而流动。 

 

    社会保障的狭窄和僵化所带来的后果是:企业用工制度凝固,人才不能合理流动,为了保住养老、失业、医疗这三大保障和其他社会福利,在政府及国有企事业单位工作较长时间的人,宁可忍受低收入和自我工作价值不能实现的痛苦,也不愿到收入相应高和自我工作价值能实现的非国有企业中去。所以,中国不健全的社会保障制度,已经使国有企业背上了许多不应有的包袱。在市场经济逐步建立的过程中,这些包袱越来越无法忍受,国有企业开始进行翻天覆地的改革进程。为了卸下这些包袱,把企业社会性功能移交到社会保障,使企业冗员顺利下岗分流,人才合理流动,社会保障制度的改革也在所难免。 

    二.国企改革呼吁社会保障制度的改革 

    1978年12月党的十一届三中全会为中国市场化进程拉开了序幕,中国人民毅然决然的走向发挥市场机制配置资源作用的改革之路。国有企业改革的目标是建立"产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学"的现代企业制度。要通过对国有大中型企业实行规范的公司制改革使绝大多数国有企业成为真正自主经营、自负盈亏、自我发展、自我制约的法人实体和竞争主体。为了成为真正的市场竞争主体,以盈利为目的,必须解除国有企业背负的沉重包袱:冗员与社会负担。在使国企冗员下岗分流、减员增效的过程中,为了社会稳定,又将出现保障下岗职工基本生活,促进其再就业的问题。所以,经济大环境的改变特别是国有企业改革中的一系列问题需要社会保障制度作出改革的呼应。

  

    社会保障主要应从两个方面着手以支持国企改革: 



    1.一方面是加强社会救助。不管是下岗还是劳动力的结构性调整,失业带给人们的不仅仅只是收入的减少,生活水平的降低,它的最大的冲击应该是对生活安全保障缺失的恐惧。在社会保障健全的的情况下,人们不至于因为失去工作就毫无依赖了。我国的失业保险体系并不健全,即使建全了失业保险制度,一部分失业职工仍会因为家庭负担重等种种问题而陷入贫困。这就需要我们的最低生活保障线充分发挥作用。因此,我们在目前社会保险还做不到全覆盖的情况下,作为最后一条保障线,城镇居民最低生活保障线制度不容缺失。 



    2.另一方面是搞好社会保险。社会保险的难点在于,它长期以来类似于一种"企业的保险",依附于劳动关系而存在。下岗职工适应不了"企业人"到"社会人"的转变,惧怕社会保险关系在其他单位不能落实而迟迟不与原单位解除劳动关系,妨碍了劳动力的自由流动和再就业。所以我们应加快"独立于企业、事业之外"的社会保险,使社会保险关系和劳动关系分离,下岗职工顺利与企业解除劳动关系,接续原有的社会保险关系,从而更好的促进劳动力的自由流动。而且社会保障制度进行社会化管理服务之后,企业就不必再承担医院、学校、幼儿园等社会福利,可以逐渐剥离企业办社会的沉重负担。使国有企业轻装上阵,具竞争力,扭亏为盈。 



    总之,社会保障制度对于国企改革有着特殊重要的意义。社会保障制度建立到社么程度,政府能在多大程度上承担起保障职能,改革才能进行到社么程度。 第三节 完善社会保障制度,为国企改革保驾护航 



    一.社会保障的现状与困境 

    1. 基金收不抵支,陷入财务危机 

社会保险基金收不抵支的成因有四个方面:①老龄化,赡养率提高;②经济运行质量不高,企业陷入低谷;③制度内在缺陷,如筹资渠道单一,覆盖面窄,征缴率低等;④基金管理低效、挪用和流失。目前部分地区的社会保险基金已陷入危机,随时可能出险。为了偿还了历年拖欠老帐,部分地区又突发新的拖欠,情况出现反复,陷入财务危机。 



    2.个人账户空帐运行 



    由于历史隐含债务问题没有找到有效的解决途径,我国政府选择了由"统帐"制度中的社会统筹部分的保费收入来消化旧新体制转换的成本而不是由政府承担这一成本。这样,在社会统筹的保费收入不足以支付目前退休金的时候,个人账户的保费收入就被"现付"出去了。面对当期支付的压力,统筹基金透支个人帐户储存的情况十分普遍。养老保险个人账户在不到3年的时间内,空帐已达到1900亿元。

 

    3.法律体系不健全,管理手段落后,基础工作薄弱管理体制不顺,存在多头管理、政出多门的现象;经办机构管理经费不足,严重制约了社会保障事业的健康发展。法律不健全,新的制度难以确立,社会保障事务管理和监督也难以开展。由于投入资金不足,信息网络建设严重滞后,统计数据置信度差,给社会保障管理和决策造成不少失误;地区虚报浮夸问题突出;中央对地方的监督和调控也缺少基本的技术手段。  



    4.社会化程度低,国有企业负担过重 



    近几年,配合国有企业改革,在社会保障体系建设方面,陆续出台了一些政策、措施。但从总体上看,国有企业依然没有摆脱应该由社会承担的保障责任和事务。主要反映在两个方面:一是,资金筹集渠道单一,基本来自企业,个人负担较少,财政投入有限。企业缴费率平均达到30%,加上住房公积金筹集比例费率就更高。企业欠缴社会保险费的情况突出,基本养老保险欠缴总额近400亿元。随着老龄化高峰逼近和制度转轨费用逐步加大,不开辟其他渠道,会有越来越多的企业陷入困难。已经建立起来的社会保障体系也会因资金枯竭而崩溃。二是,大部分社会事务还留在业。 



    5.劳动关系和社会保险关系处理难 

    由于所在单位负责社会保险缴费,在某一劳动关系期间,劳动者的社会保险关系通过劳动关系而不断积累权利。社会保险蜕变为一种企业保险,社会保险关系依附于劳动关系。而且政府及国有企事业单位职工的社会保障,不能随着受保障主体的流动而流动。社会保障改革以来,特别是恢复了养老保险社会统筹的性质,建立起了社会保险机构以后,国有企业职工的社会保险关系与劳动关系的依附性相对过去有所减弱。但是由于社会保险覆盖率低和社会化管理程度低,劳动关系的解除仍然面临着社会保险关系如何依托、如何接续的问题。  



    二.社会保障发展目标 



    借鉴国际理论与经验,建立健全中国社会保障制度与体系的长远发展目标应该是:独立于企事业单位之外、覆盖于全体人民、权利与义务相结合、保障方式多层次、行政事务与基金运营分开、网络化服务、法制化管理的一种保障制度和体系。具体包括: 



    1.广覆盖--社会保障应惠及全体人民

    社会保障根据不同项目、险种确定不同的覆盖范围。社会保险对象是用于城镇职工,其他保障项目适用于城镇居民,根据社会保障事业的发展,应选择适当的实际和方式逐步扩大到全体社会成员。 

    2.社会化--独立于企事业单位之外

    要建立独立于企事业单位之外的社会化的社会保障体系,必须对社会保险实行社会化运作。只有企业承担的社会保险的事务性工作实行社会化的管理服务,才能谈社会保障的独立于企事业单位之外;只有把社会保险放置在企业外部而不是企业内部, 这样某企业职工一旦因失去工作岗位而威胁生存时,社会保障体系会自动发挥"保护网"和"稳定器"的作用。  



    3.多支柱--社会保障体系多方共办 

    多支柱的社会保障,即国家基本社会保障、企业补充职业年金和个人自愿储蓄三者的有机结合。这已是各国社保改革的趋势。同时,也应鼓励社会互助保障、人寿保险市场、社会慈善组织、家庭保障等各方力量继续发挥作用,以满足不同群体的保障需求。

 

    4.混合型--社会保障制度协调发展 

    在制度结构中应以社会保险为重点,同时完善社会救济制度,发展社会福利和各种补充保障事业,在单项重点突破的同时,努力实现社会保险、社会救济、社会福利和医疗保障、军人保障、补充保障等六大子系统的协调发展。 同时出了养老保险、医疗保险、失业保险三个主项之外,还要对工伤、生育、退役军人安置等保障不断进行改革与完善。 

 

    5.统帐结合--权力对应义务,效率结合公平 

    1992年党的十四届全会提出的社会统筹和个人账户相结合的职工基本养老金保险模式,是一种部分积累的模式。西方国家一直存在着部分积累,其中国家提供的基本养老金采用现收现付,雇主提供的职业年金采取完全积累。有学者阐述了中国部分积累的三种可能的将来定位, 但主流观点认为,统帐结合部分积累的目标模式,符合我国国情,将长期维持下去。 



    6.事营分开--社会保险基金运作原则 

    社会保险基金的行政管理、事务经办,必须与基金的运营分开,以保证各自的工作效率,避免基金不正当使用。在基金的管理方面可成立由政府、企业、工会、个人等社会各界代表组成的社会保障基金理事会,下设基金管理中心负责具体管理。基金的运营可采取委托经营的方式选择资信高、效益优并经过基金理事会资格认定的银行或金融服务机构,社会保障基金应按照安全、高效和流动性的原则进行市场化投资运营、保值增值。 



    7.高效管理--网络化服务、法制化管理 

    高效的管理,要求提高人员素质,科学、合理地规范业务,统一为每个劳动者建立终身不变的社会保险号码,这就必须完善数据库管理,加大对计算机网络系统的应用开发,做到省级联网乃至全国联网。同时,社会保障的全民性、综合性和延期支付特点决定了其对法制的依托性。只有在社会保障各个环节均依法办事,才能形成一个长期的、有机的系统工程,制度才能秩序,参与人的保障权力才能落实。  

但是,长远发展目标的实现在我国将使各个漫长渐进的过程,面对国企改革带来的环境变化,我们认为有必要建立一个过渡性的社会保障方案。 



    第四节 社会保障针对性过渡方案研究 



    最理想的社会保障制度自然是独立于企事业单位之外、覆盖于全体人民的完善的社保体系。然而社会保障经过自身完善达到这个终极目标,将是一个相当漫长而有艰苦的过程,在这样的长期过程中,有必要建立过渡性的保障方案,一来为社会化社会保障体系的建设铺平道路,二来为现阶段国企改革消除障碍。 



    有的学者认为,将社会保障视为经济体制改革的配套工程这种提法不确切,社会保障其实是管民生问题的。我觉得,社会保障制度确实是用来保障老百姓基本生活的,但由于经济体制改革不可避免地带来下岗失业人员,所以社会保障制度尤其是社会保险制度在很大程度上要服务于国企改革的减员增效。朱榕基总理就曾多次讲,没有一个健全的社会保障制度,就不可能有好的国有企业,就会带来很多的社会问题。"配套改革"这种提法可能是弱化了社会保障事业的独立性,但是不管如何提法,理论上要明确的是,社会保障的近期内的一个具体职能就是通过自我完善和发展来支持国企改革。而这一职能可以通过社会保障的针对性过渡方案来实现。 



    一.针对性过渡方案的可行性与必要性 

    1.可行性 

    针对性过渡方案的可行性可以从成本经济的意义上论证。成本经济的意义是指为了不影响大局而用最低成本先解决现阶段存在的突出问题。 



    从经济学资源优化配置角度来看,针对性的临时方案是可行的。稀缺的资源应该投入到最重要最关键的领域。如果现在我们为了解决很少一部分人的社会保障问题,而把全国人民都拉进来,这样做不仅解决不好问题,而是会将问题复杂化。有些学者也提出建立一个既能有效解决当前紧迫问题,又能发挥长期稳定性作用的保障体系。但是既解决这也解决哪,必然是两头效率都不高,而且那样的解决方案必然是设计时间更长,要包容的东西更多,更费事,不如来个分阶段解决。用最低成本尽快解决现阶段问题。现在选择成本最低的办法解决了问题,以后就不许运用太多的资源,从而耽误国家的现代化。譬如,有了成本较低的针对性临时方案,我们就可以独立地确立最优的社会保障体系的目标模式,而不至于使整个目标模式因为迎合某一阶段的国企改革而扭曲变形,从而可以为整体和全阶段的改革进程保驾护航。所以,对于国有企业改革中出现的问题,应该建立一个针对性的从而成本最小效率最高的过渡方案。



    2.必要性 

    针对性过渡方案的必要性来源于社保改革的渐进性与国企改革在现阶段形式的严峻性和迫切性的对比。 

社会保障是一个渐进的任务。我国在经济发展水平不高,管理能力和技术支持手段薄弱的条件下,建设社会保障的长远发展目标应该采取渐进方式逐步到位,需要一个艰苦的长期过程。而国企改革在现阶段产生了一些严峻的问题,其中包括职工的下岗再就业和企业社会负担问题。据国家信息中心经济预测部的测算,"十五"期间仍是劳动年龄人口增长高峰期,每年将净增1000多万人。 因此应优先解决经济体制转轨和国企改革中出现的困难人群的最低生活水平救济和养老医疗保险问题。而且本来下岗和再就业就是过渡性的阶段性的目标,下岗职工的保障问题最终要与失业保障问题并轨。所以有学者提出,可以考虑把国家没有管,现在照样活得很好的人放在一边(比如农民,继续家庭互保、社会互保、让个人自我储蓄),把一些实际上管不了的人也拿出去,而将剩下的少部分人尽快用成本最低的办法来解决他们的历史问题。这剩下的少部分人必然是最迫切需要解决问题的人,主要包括国有企业的下岗职工。在经济体制改革和现代企业制度的改革过程中,国有企业改革和它的外部条件之一的社会保障制度的改革几乎是同步进行的,或者说,国有企业的改革呼唤和促进了社会保障制度的改革。如果国有企业没有释放出那么多的下岗职工,那么社会保障会有更多的时间渐进地改革,但是现在大批国企职工分流、下岗,迫切需要社会保障来缓和动荡、稳定人心。下岗使得矛盾立即尖锐起来,可以缓冲的时间太少,所以,在社会保障体系的目标模式建立之前,为了深化国有企业改革,必须存在一个过渡时期的针对最有需要人群的临时解决方案。



     二.针对性过渡方案的内容 



    制定长远发展目标时侧重经济效率,制定针对性过渡方案时则应强调社会的安全与稳定。

 

    1.明确政府费用责任。 

    建立和健全全社会范围内的社会保障是中央政府的一项基本任务。社会保障是一项涉及久远、关乎民生的重要社会经济制度,决非个人、群体所能负担和承受,只有对社会公共事务负有管理职能的国家和代表国家的中央政府能成为社会保障的制度设计主体和最终责任承担者。 

但是在现阶段的实际操作中,社会保障没有被当作政府的最终责任来看待。因为中央政府并没有承担社会保障改制的成本。 



    我国为了把社会保险由政府责任挪向社会责任,需要建立个人账户,把现收现付制转变为基金制。在转制过程中会产生转制成本,主要的社会保障转制成本为:为了保证在原有制度下已就业职工的退休金和医疗等保险权益,应按照社么方式计量这些权益从而补上其个人社会保险帐户?这部分转制成本必然产生,理论界早就提出,从现收现付制到基金质的转轨肯定要产生额外的损失。 结合我国实际情况分析,转制成本还包括:企业拖欠职工的历史债务和提前解除劳动合同时的经济补偿。而我国政府有责任承担这些转制成本。因为中国政府对于企业职工有历史隐含债务问题。  

我国由于长期实行低工资的收入分配政策,劳动者在进行工资分配之前已经进行了六项扣除,其中包括养老保险等费用。但是被扣除的养老保险费用并没有以养老基金的形式形成积累,而是被政府当作生产基金直接用于国有企业的投资,所以职工的养老金等权益直接表现为政府的债务。在先前,这种债务是隐性的,随着转制,这种隐形债务就会显形,成为转制成本。所以在转制过程中,政府有责任承担这部分转制成本。但是实际上我国政府选择了由"统帐"制度中的社会统筹部分的保费收入来消化旧新体制转换的成本而不是由政府承担这一成本。这样,社会保障这个中央政府的第一职能,莫名其妙的变成了地方政府、企业、劳动者之间的一种相互推诿,在社会统筹的保费收入不足以支付目前退休金的时候,个人账户的保费收入就被"现付"出去了,不仅造成个人帐户"空帐"运行,而且使下岗职工个人保险帐户的补充问题迟迟得不到完善的解决,影响了国企改革的进度和社会稳定。

 

    明唯一的选择是政府承担转制成本。在这一点上,智利政府早已做出榜样。考虑到中国的社会保障水平较低、目前的人口年龄结构尚比较年轻等因素,据世界银行测算,中国政府为了推进社会保障模式的转轨所需要承担的社会保障债务的规模会比智利要小。 估计只要政府每年挪出1000亿元 用于解决转制成本,一次性偿清职工隐形历史债务,落实个人账户,就会对现阶段国企改革和经济结构调整转化升级起到巨大的推动作用,一些原来为了解决不好职工劳动关系而维持原状的企业可以痛痛快快地关、停、并、转,省去国家财政补贴,盘活国有资产;有潜力的企业解决了职工养老负担,也可以轻装上阵,参与竞争,提高效益,多为财政做贡献。老百姓吃了一颗定心丸,当前经济运行中的问题都将迎刃而解。等到新制度基本建立,这个过渡方案就可以停止执行。

 

    社会保障资金也将促进国有企业社会负担的更快剥离。国有企业剥离的社会职能,直接需要政府作为承接主体,或间接需要政府给予人、财、物的扶植,所以政府的承接能力也就是财力的提高,是企业办社会的分离工作的重点。把政府挪出的社会保障资金的一小部分用于解决企业社会负担,将使企业成功减负,在竞争中夺取优势地位,重创辉煌,多缴利税,从而弥补政府挪出的社会保障资金,真正形成社会保障和国企改革经济发展相互促进的良性循环。



    2解决过渡期社保基金缺口的筹资政策和其他政策。

    这里的筹资是用于政府承担转制成本。这种政府的费用责任,其来源仍是企业和公民的税费,但是国家通过在更大的范围和更长时间跨度内筹集和调度资金,可以起到均衡责任,减轻当代企业和个人直接负担的作用,有利于经济发展。 



    国际上,针对改革前已参加工作的老职工在老制度中的养老金权益,有这样几种筹资偿债的策略:①发行认可债券,职工退休时可到政府部门兑现;②计发补偿性养老金,根据平均工资和缴费年限来确定;③用国家财政收入直接填补;④先发行国债偿还养老金债务,后逐步增征一定的工资税(或其他税)来兑现国债;⑤用国有资产补偿。转轨过程中养老金历史债务往往数额庞大,通过单一财政形式来解决社会保障基金缺口除了加大政府投入之外,还必须在控制支出上制定有力的措施。①严格控制提前退休,清理提前退休的特殊工种,乃至研究延长退休年龄政策问题;②延长领取全额养老金的缴费年限;③严格审核企业、单位缴费工资和计发养老金的工资基数;④规范待遇支付水平。 



    3.对现阶段下岗职工的生活保障及其再就业的处理意见 

    前面已经提到过, 我国目前下岗职工基本生活保障和再就业制度,是在传统经济体制的背景下形成的一种过渡性政策,所以对他们的处置意见,是针对国企改革的社会保障过渡方案的题中之义。 



    ①建立公正合理的结算标准核算下岗职工应得利益和权益,补充个人账户 



    对于下岗职工应得利益和权益,即企业拖欠职工的债务、提前解除劳动合同时的经济补偿、对于过去没有个人账户积累的工龄的补偿,应有一个明确、公正、合理的结算标准,不以规矩,不成方圆,有了标准,就可以按部就班地解决问题。对于过去没有个人账户积累的工龄的补偿,特别要谨慎地制定标准,因为这个问题容易被忽视而且没有规范化的解决模式。现在,劳动保障部提出按工资增长率确认退休的养老金替代率的方法:根据当期社会平均工资、个人账户建帐前的工龄和本人工资指数确定改革前已参加工作的老职工在老制度中的养老金权益,制度转轨时记录,退休时清算。 对国企职工尤其是下岗职工来说,国家应通过各种资金渠道及按上述结算标准补齐社会保险基金,形成个人社会保险账户。然后,每个人的社会保险账户随自己本人的就业单位的变动而流动,每到一个新的就业单位,该就业单位都应按规定把自己承担的保险基金打入个人保险基金账户,同时政府及就业者本人也继续按规定将应由自己承担的保险基金进入个人保险基金账户。关于企业拖欠职工的债务和解除劳动合同时的经济补偿这笔资金,是由所在国有企业偿还,还是由政府偿还,是由地方政府偿还,还是由中央政府统一偿还,责任必须明确。已经采取的"买断工龄"及其类似做法,是企业负责偿还资金的方式,其余缺口应由政府决。 



    ②下岗职工社会保险关系的接续 

    35岁以下下岗职工的社会保险关系通过新岗位和自我雇佣缴费来接续。由于他们在劳动合同制建立以后进入国有企业,就应对自己的就业选择承担较大的责任和风险,同时由于他们年纪轻,较容易通过培训和学习,掌握新技能,实现再就业。应鼓励他们进入市场,越早解除劳动关系,给与越高补偿,今后的社会保险就在新的工作岗位上三方缴费。  

35岁到50岁(女职工为40岁)年龄段的人,适当补偿其未来的社会保险缴费。这是较为难办的一部分人群,将其社会保险关系完全包下来,不大可能,只能跟据他们工龄的长短,经济补偿的大小,在双方协商的基础上,适当折算成未来若干年社会保险缴费,由企业或者代为缴纳,使其在今后一段时间不考虑社会保险关系的接续,之后,随着社会保险覆盖面的扩大,通过重新就业的岗位或自我就业参保。

  

    对于年龄在40岁以上的女职工,年龄在50岁以上的男职工,基本包办他们的社会保险关系。对于这些在实行劳动合同之制以前就业的原固定工来说,由于当时就业还属于计划经济下的统包统配就业体制,国家给于终身制承诺,同时也由于他们年龄大,择业观念老化,对于下岗的心理承受力弱,同时掌握新技能水平低,不容易再就业,所以政策上应尽量保证他们的社会保险关系延续到退休。 



    ③保证下岗职工基本生活,关注弱势人群。 

    改革是要付出牺牲和代价的。我们的下岗职工在改革中做出的贡献最大,付出的代价也最高,牺牲的利益也最多,新的弱势群体就是在这种形势下,在大批下岗职工中出现了,她们就业困难,生活穷苦,所以迫切需要国家和社会通过一定的制度和政策对他们进行帮助和救济。但是完善的失业保险制度,需要建立在一定的经济发展速度、经济实力和较高就业水平的基础上,如果就业水平低,那么缴费就应该很高,才能够对失业人员提供足够的失业保险金和保障金。所以有学者认为, 中国现在并无可能建立完善的失业保险制度,当务之急是建立以一套有效的社会救济制度,即最低生活保障制度。也就是说,我们的救济不以人的就业状态为依据,而是根据人们的实际生活水平的标准。以此来保障下岗职工的基本生活。 



    ④为下岗职工再就业创造条件。 

    首先要加强对就业总量和就业结构的调控,在就业总量方面,通过坚持计划生育政策、实行劳动预备制度和实行灵活工作制减少劳动力供给,通过保持较高的经济发展速度扩大劳动力需求;在就业结构方面,调整所有制结构和产业结构,加大以民营经济为代表的中小企业的比重,加大第三产业的就业比重。其次是要完善和落实再就业优惠政策。再次做好下岗职工基本生活保障与失业保险的衔接工作,对于下岗职工再就业应当提供的一定优惠条件以及转业、职业培训等帮助,应逐渐向失业人员的再就业方式靠近。最后我们的失业保险津贴水平不宜过高,一方面防止一些福利国家"失业保险促进失业"的现象在中国出现,另一方面可将部分失业保险基金用于失业人员的培训。 



    4.企业"社会负担"解决方案 

    国有企业社会负担的形势也很严峻。国有企业以效率优先的市场化改革已经进行了20年,但始终处于有增长无效益的状态。主要经济指标(产值利税率、销售收入利税率、资金利税率)几乎都直线下降。很多研究表明,工资侵蚀利润、保险福利等社会成本过高是其中主要的原因之一。近期对28家现代企业制度试点单位的一次调查研究表明,这些企业一年的各种社会负担共达16亿元。 国有企业的刚性利益格局和保险福利功能扩大化的趋势已经成为改革的巨大障碍。 



    国有企业的"社会负担",即通常所说的"企业办社会",主要包括以下几类:一是为职工投保的各项社会保险费用负担;二是各类教育职能,如中小学、职技校;三是各类医疗卫生职能,如医院、疗养院;四是后勤生活服务职能,如浴池,电影院,托儿所。当然还包括对职工支付的各类福利补贴和国有企业所承担的乱收费、乱摊派所带来的沉重负担。现阶段企业社会负担的解决方案也应分类着手。 



    ①减轻国有企业社会保险费用负担。根据对中国10大城市508家企业调查的结果显示,国有企业和国有控股企业保险福利费用支出占工资的比例为57.66%和50.33%,中外合资合作企业为20.29%,集体企业位18.74%,私有企业位18.18% ,国有企业的保险福利功能已经成为市场竞争中的巨大障碍。显然国有企业社会保险费用负担应该有个上限(警戒线),超过上限部分应从其他渠道筹资。国外也有类似做法,如日本把警戒线定位29%,欧洲各国一般设定在24%左右,考虑我国经济发展水平和国有企业状况,警戒线可否定位在25%左右。  



    ②国有企业其他社会性事务的剥离。企业承担的教育职能、医疗卫生职能和后勤生活服务职能的剥离是独立于企业之外的社会保障体系需要在现阶段应对的一个重要问题。目前国有企业的集体福利事业很广泛,不仅使国企财政举步维艰,而且使得国有企业从事非生产的服务人员比非国有企业多出一倍以上。所以应该尽快剥离。国有企业承担的社会性事务的剥离主要按企业服务机构与企业脱钩,转为社会社区服务项目的途径进行。企业管理中小学的职能其交给当地政府;企业内的卫生室和医务室继续留在内部,而规模大的医院移交政府或尝试民营化;企业后勤服务部门首先在企业内部独立经济核算然后积极向吸收社会资金的股份制企业转换。  



  ③其他费用负担。对职工支付的各类福利补贴,可以通过制定政策加以统一;并且由于"费改税"的实施和国家财税部门对有关过多过滥的收费项目进行清理整顿工作的加强,企业承担的乱收费和摊派费用已大有改观。所以这些费用负担的清除较为简单。 

 

    主题(2):国有企业改革的法制保障

  报告人:满慧 

  主持人:王国兵 



  一、依法保障国有企业改革的必要性 



  鉴于国有经济在整个国民经济中占有的重要地位,其全方位的变革,必然引起经济体制的重大变革。而这种经济体制动态的变革,又必然需要,同时也会引起法律体制进行动态的变革,这无论是在马克思主义经济学还是在现代西方经济学中都有相类似论述。 



  按照马克思主义政治经济学原理,经济体制决定上层建筑,上层建筑对经济体制又存在重大的制约和反作用(马克思,1858)。在以法治国的现代社会,法律体制构成上层建筑的绝大部分。因而,我国法律体制必须迅速及时做出适应新形势的重大变革,这样,才能消除那些已经不适应生产力发展,成为改革继续深入的障碍因素,才能最大限度解放生产力,同时,也为国有企业改革提供法律上的依据和行为约束,为改革的顺利进行铺平道路。

 

    根据现代产权理论,政府的管制,这在法制为主导的国家中主要表现为法律,在交易费用不为零的情况下,会影响经济制度运行的效率(科斯,1960)。在我国正在逐步建立完善的市场经济,现有的市场信息还不够完全透明、公开,交易费用还很高,这时,政府通过法律的强制手段,以"省去很多麻烦" ,极大的降低交易费用,提高经济效率。同时,转型时期的经济关系在不断的发生变化,必然会存在一些现有禁止性法律法规与经济状况不再相符,这些法规的存在会使一些原本能够增加社会财富的经济活动趋于停止,造成资源的浪费和配置效率的低下。

  

  在改革实践中具体说来,在我国现行法律体制中,存在着一些严重束缚国有经济,使国有企业难以成为自主经营,自负盈亏的独立法人实体,经济运行效率低下的因素,这些法律法规必须改变或废止;更重要的,国有企业改革过程中,有很多环节缺乏立法,甚至立法空白,无法可依,或者现有法律可操作性低,执法不严,经济运行中的不确定因素和可操作因素多,人为造成国有企业经营管理不善,资产流失,这些环节必须加快立法和立法修订,以保证国有企业改革的顺利推进。



    二、现阶段国有企业改革和发展的有关法律及其存在的问题 



   (一)国有经济布局和结构战略性调整 

    在经济发展的不同阶段,国有经济在不同地区产业的比重可以有所差别,其市场要相应调整。从战略上调整国有经济布局,要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整结合起来,坚持有进有退,有所为有所不为,其主要方式就是继续采取改组,改制,联合,兼并,租赁,承包,股份合作制等形式,搞活国有企业。 从目前来看,这个层面上的改革相适用的法律主要有《公司法》、《证券法》、《招标投标法》、《拍卖法》等,法规有《国有企业财产监督管理条例》、《国有资产评估管理办法》、《全民所有制工业企业承包经营责任制条例》、《全民所有制工业企业租赁经营条例》等等。这些法律法规基本上涉及了该层次改革的各个方面。例如,企业改制为股份制公司,必须先按照《国有资产评估管理办法》进行资产评估,在《股份有限公司国有股权管理暂行办法》和《股份有限公司国有股东行使股权行为规范意见》允许的范围内进行折股,而后按照《证券法》规定募集股份,募集完成后,按照《公司法》和《公司登记管理条例》的规定进行设立或者变更登记。又如,采取联合、兼并、租赁、承包经营、出售等对中小企业进行改组改制,也同样要严格依照《拍卖法》、《招标投标法》、《全民所有制工业企业承包经营责任制条例》、《全民所有制工业企业租赁经营条例》等法律法规进行。再如,关于在向外资企业转让国有股权,要严格依照2002年国家经贸委、财政部、国家工商总局、国家外汇管理局联合发布了《利用外资改组国有企业暂行规定》,与《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》,以及2002年12月1日起生效的《上市公司收购管理办法》 共同构成的利用外资改组国有企业的政策体系来操作。但由于在实际操作过程中,法规较为繁杂,没有形成统一的国有股权转让退出机制,加之我国尚无完备的国有资产管理体制,所有者的缺位造成了这部分法律法规可操作性降低,在改制过程中往往会出现目前倍受重视的国有资产流失问题。 



   (二)关于政府与企业关系 

    政企权责不分,现代企业制度就无从谈起 。依据"企业按照市场需求组织生产经营,以提高劳动生产率和经济效益为目的,政府不直接干预企业的生产经营活动" 的原则,在《全民所有制工业企业法》和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中规定政府部门不得干预企业的正常生产活动,而应加强宏观调整和行业管理。但政府作为国有资产所有者的代表,从现代民法的角度上说,理应行使国有资产所有者的权能,因而,《全民所有制工业企业法》和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中又规定了企业的重大投资项目,厂长经理人员任免,企业分立、终止、拍卖、被兼并,以及财产管理法规的拟定等重要事项的决定和审批权限属于政府。但是应该指出的是,"政府"这个资产所有者与其它作为所有者的民事主体又存在不同,即政府是整个社会经济活动的组织者和监督者。事实上,笔者认为,政府作为社会经济活动的组织者和监督者,即游戏规则的制定者和裁判者的职能,应与其作为国有资产所有者,即游戏参与者的职能相分离;前者体现的是政府与一般法人主体之间的管理与被管理、监督与被监督关系,应该受经济法和行政法来约束,后者体现的是所有者与法人单位的财产所有权关系,应该由民法来调整。但我国目前立法一概使用"政府"或"政府有关机构"的字样,并未将二者区分开来,二者的混同给予了政府在国有企业经营活动中至高无上的权力,政府直接参与企业经营管理,企业成为政府的附属物,造成政企关系的"扭曲"与"错位",这是目前政企难分的主要原因。 



    (三)国有资产管理体制 

    按照十六大要求,我国国有资产管理体制大的指导方针应该是"在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性" 。现有涉及国有资产管理方面的法律法规一共包括两类:一类是专门的国有资产管理法,主要是由国家行政机关制定和颁布的规范国有资产管理的行政法规,其中国务院发布了《国有资产评估管理办法》、《国有企业财产监督管理条例》、《国有企业产权登记管理办法》、《国务院稽查特派员条例》、《国有企业监视会暂行条例》、《国有重点金融机构监视会暂行条例》等,其余数百件规范性文件均为财政部门和有关主管部门颁发的部门规章及其他规范性文件。另一类是与国有资产管理相关的法律法规,包括《全民所有制工业企业法》、《企业破产法》《公司法》等。这些法律共同构成了现有的国有资产管理制度。具体涵盖以下几方面内容:第一,国有资产产权界定制度,主要是本着"谁投资,谁受益"的原则进行国有经济与其他所有制经济形式之间、国有经济之间的产权所属关系,涉及的法规有《国有资产产权界定和纠纷处理暂行办法》、《集体企业国有资产产权界定暂行办法》、《集体科技企业产权界定若干问题的暂行规定》等。第二,国有资产产权登记制度,主要由《产权登记管理办法》规定,即所有占有和使用国有资产的单位都必须及时进行产权设立、占有、变动、注销等内容的登记,以此考核评估国有资产占有合使用的经营效益,使国有资产保值增值,防止国有资产流失。第三,国有资产评估制度,要求国有资产占有单位在进行资产拍卖、转让、置换、租赁及公司制改建、合并、分立、清算、以非货币资产对外投资等重大事项时必须进行资产评估,资产评估必须本着独立性、客观性、科学性的原则进行,涉及的主要法规有《国有资产评估管理办法》及其《实施细则》、《资产评估机构管理暂行办法》。第四,国有资产产权交易制度,即国有资产占有单位经过有批准权限的国家机构进行审批后,可以按照平等有偿的原则进行转让、兼并、出售、拍卖国有资产产权,各级国有资产管理部门要对企业国有资产产权转让活动进行监督管理,严禁各种名义的低估企业资产、低价转让国有资产、造成国有资产流失的行为,同时,要认真及时做好产权登记,并根据本地做出分析报告,以分析评价产权变动对各方面的影响。涉及的主要法律规章有《关于出售国有小型企业产权的暂行办法》、《关于企业兼并的暂行办法》、《关于加强国有企业产权交易管理的通知》、《关于加强企业国有产权转让监督管理工作的通知》、《利用外资改组国有企业暂行规定》、《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》、《上市公司股份收购管理办法》等。第五,国有资产流失查处制度,对于国有资产的投资者、经营者和管理者由于故意或过失,造成国有资产流失的结果,我国1997年《刑法》在《贪污贿赂罪》和《破坏社会主义市场经济秩序罪》两章中规定了诸多罪名条款 ,为惩治造成国有资产流失的诸多犯罪提供了明确的法律依据。第六,国有资产运营的监督管理制度,这部分法规目前较少,并且覆盖面较为狭小和分散,主要包括对1997年2月财政部颁发的对企业国有资产财务活动进行监督管理的《关于加强国有企业财务监督的意见》, 针对大型国有企业,1998年7月国务院发布的《国务院稽查特派员条例》和2000年3月国务院发布的《国有企业监事会暂行条例》、《国有重点金融机构监事会暂行条例》等。 



    从上面的介绍分析中不难发现,我国目前国有资产管理立法存在着很大的缺陷。一方面,现有"法律系统"多数还以规章规定的形式存在,操作中缺乏有力的强制性,效力偏低,而且过于分散零散,缺乏系统,不便操作。另一方面,也是最重要一点,现有国有资产管理法基本上仅限于形式上的规定,对国有资产管理机构的经济法律地位,包括国有资产管理部门管理范围,与国有企业的关系,与政府的关系等,都不明确;对国有资产管理运营的具体模式,例如,谁代表国家行使资产所有者具体职能,国有企业具体产权代表是谁,中央与地方管理权限的划分,以及更为微观的资产运营绩效考评方法,利益分配、责任风险分担等机制都没有详细规定,造成国有资产管理机构职能不清,激励约束机制不足,对企业监管不力,企业经营状况无人负责,所有者严重缺位,极易形成"内部人控制",导致国有资产流失。虽然对造成国有资产流失将追究法律责任,但触犯法律一般都为"造成严重后果的",而且,在缺乏有力的监督机制的情况下,这种"严重后果"也往往难以被发现,降低了法律的可操作性,起不到防微杜渐的作用。 



    (四)企业内部治理结构 

    关于国有企业内部治理结构的法律法规较为集中,对于传统的国有企业,根据《全民所有制工业企业法》、《国务院稽查特派员条例》等相关法规,党委处于核心,厂长(经理)处于中心,职工代表大会处于中心地位 ,国家作为所有者,有权对企业的资产运营情况进行监督评价考核;对国有大中型企业应该实行规范的公司制改革 ,因而对于公司制改造后的国有企业,要按照《公司法》、《国有企业监事会暂行条例》、《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》等要求,成立规范的股东会、董事会、监事会,各司其职,以保证企业的运营绩效和运营透明度。但这种转型经济中的公司治理结构仍然存在很多问题,具体作以下几方面分析: 



    1.股东会。 

    我国《公司法》确定在资本确定主义之上 ,公司经营方针、投资计划,董事、监事的任免和报酬,年度财务预算决算方案,利润分配和亏损弥补方案,发行新股、债券,以及公司涉及登记事项的变更等都需经过股东会的审查通过。在我国目前国有股尚无有效的退出机制,国有股不得自由转让的情况下,国有股持股人--政府往往占有不可动摇的大股东地位。加之《公司法》规定通过决议事项的法定多数制度 ,而没有规定股东出席的法定人数制度,因而,面对政府这样一个绝对的大股东,少数股东往往会怠于行使股东权力,使原本力量就很薄弱的小股东更加处于无权的劣势地位 ,诸多事项的决定以及董事会成员的任免均可由政府名正言顺的得以控制。 



    2.董事会。 

    首先,关于董事的产生。《公司法》对董事的选举方式未作规定,在国有企业改建为公司,国有股比例占多数的情况下,在股东大会尚未成立时,按法律规定,政府可以委派董事进入企业;即使通过股东大会选举董事,政府作为绝对权威,完全有能力将其意志贯穿于股东大会。 



    其次,关于董事的权利义务。《公司法》规定董事长的权力包括主持股东大会和召集主持董事会,检查董事会决议和实施情况,签发公司股票、公司债券等八项权力;而一般董事仅有出席董事会并参与表决权及报酬请求权,二者之间权力范围相差悬殊。立法者的意图是使没有生命的公司法人有一个实实在在的责任承担者,但这样强行规定法定代表人的职务身份与权力范围而无视当事人选择,不仅会造成大权独揽、个人独裁,而且为其侵占公司资产提供了良好的土壤和条件。加之国有资产主体的虚拟性,委托代理成本的长链性,法定代表人的行为难以受到有效的监督和制衡,国有企业便极易成为利益冲突的牺牲者。《公司法》规定了董事对公司负有受信托义务和竞业禁止义务 ,及其违反相应义务应承担的民事责任、行政责任、乃至刑事责任,但未规定违反上述义务的具体标准,相应的诉权也没有落实,特别是民事责任的构成要件和诉权基本没有明确规定,这方面法规的欠缺对于国有股权的有效行使和避免国有资产的流失是一个障碍因素。 



    3.关于企业经理。在现代公司中,经理受聘于董事会,受制于董事会,是董事会的代理机构,并非独立的权力机关。我国《公司法》对经理的任免和职权、责任都做出了规定,同时也允许董事包括董事长兼任总经理,在我国国有企业改革实践中,经理经常由董事长兼任。董事会成员兼任总经理,立法者本意应该是使所有者管理生产经营,由于其有剩余索取权,因而可以尽心尽力实现企业利润的最大化,但如前所述,由于我国国有企业中董事长也只是冗长的委托道理链条中的一节,并非是资产的真正所有者,兼任经理后,其对公司事务可以自行执行到底,不需要假手他人,这样,其行为的激励约束机制便显得更为重要。在约束机制方面,《公司法》虽然在第50条,119条,和第10章中对经理人员的义务及违背义务应承担的责任做出了规定,但与董事的义务和相应责任的规定类似,,对违反义务的具体标准和诉权也没有明确规定,降低了法律的可操作。在十五届四中全会审议通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中,首次明确指出"实行国有企业管理层收入与企业经营业绩相挂钩,建立合理的劳动报酬机制",包括推行国有企业管理层认股权制度。但目前我国《公司法》规定,除为减少公司资本而注销股份或者于持有本公司股票的其他公司合并两种情况以外,公司不得收购本公司的股票 。这使得经营者持股在法律上无法实行。 



    4.监事会。 

    国有企业公司制改造后,除按照《公司法》规定成立监事会外,还有一些外部监督机制:例如稽查特派员制度、领导干部考核制度,审计制度、党与人大的监督机制等。但这些制度必须与公司内部监事会制度相结合,否则信息不足,起不到应有的作用,甚至会走向反面,形成行政监督。根据十五届四中全会决定,稽查特派员制度向监事会制度过渡 。因而,按照《公司法》、《国有企业建事会暂行条例》成立监事会是防止国有资产流失的重要措施之一。但由于我国国有企业中,监事会成员往往是董事长或总经理的行政下属或者公司雇员,利益关系决定其行为必然受制于董事会及经理人员,因而难以尽到监事之职,。另外,《公司法》对监事会的召集会议权以及提起诉讼权的规定尚付厥如,可以说,国有企业中发挥功能的监事会制度尚未建立起来。 



    (五)企业社会负担和冗员负担的处理 

    企业的社会负担和冗员负担一直是国有企业该改制中的一个重大难题。 

 

    1.对于社会负担,《中共中央关于国有企业改革若干重大问题的决议》提出了"分离企业办社会职能,切实减轻企业负担"的方针。为此,国家经贸委等国务院六个部委联合颁布了《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》 ,和其后的《关于进一步推进国有企业分离办社会职能有关问题的补充通知》 ,共同规定了分离企业办社会职能的步骤和具体操作方法。 



   2 .对于企业的冗员负担,只有采取大动作加速社会保障系的建立和完善,才能为企业减员增效解除后顾之忧,并未企业建立人员的优胜劣汰、能进能出的机制提供外部保障机制 。江泽民在十六大报告中也指出,"要完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度,健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。" 可见,建立健全社会保障体系是当务之急。目前这部分的法规也有一些,例如,在《劳动法》中规定了"用人单位和劳动者必须依法参加社会保险,缴纳社会保险费" ,同时还规定了劳动者享受社会保险的情况,以及基金管理部门的基本职责。劳动社会保障部等七个机构发布的《关于将强社会保障基金监督管理工作的通知》 ,进一步规定了社会保障基金的管理监督。但由于历史原因,我国的社会保障体系刚刚建立,立法比较滞后,对于设保资金的来源,统筹,保值,增值以及损失责任等尚无明确的硬性规定。由于社会保障基金目前存在的巨大缺口,其支付往往难以保证。



    三、健全法律制度,依法推进国有企业改革 



   (一)建立完善的国有资产管理法规 

建立完善的国有资产法是解决目前这类管理法规过多过杂,操作者无所适从,并将现代法制社会中仅仅起指导作用的政策落实到真正有强制作用的法律上,从根本上解决传统国有经济体制下政企不分,权责不明,经营后果无人负责的状况的根本途径。其不仅应包括国有资产监管法,且应包括国有资产操作运营法规,具体应包括以下几个方面: 

 

    1.国有资产经营管理权属。 

    应按照十六大提出的"建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制" 的原则,明确各类国有企业管理权限划分,在明确划分基础上,各级政府应将这种资产管理、运营权限单独划入同级国有资产管理机构,政府其他部门不在以所有者身份干预企业生产经营,政府与国有企业之间是完全的市场监管主体与客体之间的关系,不再是"父子关系",这样,有利于政企彻底分离。各级国有资产管理机构应作为政府投资设立的机构法人,其法律地位与普通的民事主体相同,自主经营,自负盈亏,并仅以其经营成果向政府负责。  



    2.国有资产管理机构的经营任务和目标。 

    对于非盈利性公益性行业,以及涉及国家安全的行业,可以制定特定的任务和非盈利性目标;对于大多数经营竞争性领域国有资产的管理机构,其主要任务是经营资产,并以实现资产的保值增值和实现收益最大化为目标,而并非经营企业,以管理控制企业为目标。并应该明确国有资产管理机构作为所有者代理人的利益和风险责任的承担。

 

    3.国有资产管理机构的经营方式。 

    应该允许经营竞争性领域国有资产的管理机构根据实际情况,为实现收益最大化而选择经营投资策略,既可以选择绩优企业,作为其股东进行长期投资,也可以选择投资领域和方向,按照其所能承受的风险水平和追求的盈利率,即按照安全性和盈利性的要求,进行资产组合。当然,这也要求建立完善的资本市场体系和独立的高素质的中介服务机构。  



    4.国有资产管理机构的基本制度。 

    应该规定国有资产管理机构的产权结构,预算和决算的制定和审批,基本管理体制和原则,各类审计和监督制度等。  



   (二)完善《公司法》等相关法规,规范公司治理结构 

针对前面分析《公司法》及相关法规中存在的不利于国有企业乃至所有企业治理结构规范化的缺点和不足,建议从以下几个方面来完善修订:

  

    1.完善《公司法》中诉讼制度。 

    针对公司治理结构中存在的层层委托--代理合约,其中的委托代理关系,应按照民事法律原则,明确规定各级委托人,包括股东、董事会,在其合法权益受到各级代理人行为直接或间接侵害时,根据其受损害行为结果特征,在一定期限内向法院提出民事诉讼,并规定各级代理人应承担的民事责任。 



    2.在部分公司中,改变选举董事的投票表决方式。 

载股份流动性较小,大小股东之间权力对比悬殊的公司中,可以考虑建立累积投票制度(Accumulating Voting),即一个股东在选举董事时,可以投的总票数,等于它所持的股份数乘以待选董事人数,股东可以将其总票数投给少于待选董事总数,而集中投给一个或几个候选人。这种方式有助于少数股东的代表当选董事 。

 

    3.强化除董事长以外的其他董事的权力。 

为减少国有企业的法定代表人--即多数情况下还兼任总经理的董事长权力过于膨胀而私欲膨胀,发生侵害企业利益的行为,可以缩小《公司法》中硬性规定的董事长法定职权,或者强化一般董事的职权,例如,赋予其会议召集权,决策权等,以加强董事会中的权力制衡机制。

 

    4.改革公司股份回购制度。 

   《公司法》中应允许公司内部自行保有一定数量的股份,并在现行法律规定的两种情形以外回购公司股份,以为经营者持股提供法律上的可能性。 

 

    5.建立外部监事制度。 

    为避免公司监事与现有经营层之间因支配与被支配层关系而导致监事会职能弱化的问题,可以仿照外部董事制度而建立外部监事制度。日本在1993年10月修订生效的《商法特例法》中在这方面作了规定。而在我国,建立外部监事制度,还可以考虑容纳进银行债权人或其他债权人,各行业专家等,以更好的提高监事会效率。 



    (三)完善社会保障体制 

    针对目前社会保障体制中存在的"疲软"之处,应尽快建立一系列社会保障法律法规,将保险基金的管理方式和应运机制法制化,以法律的强制力量推动社会保障体制的健全和发展。应该尽快建立起个人账户和社会统筹相结合的管理方式,以及在强化严格监管的前提下,允许将社保基金进行托管,进行广泛的盈利性投资,实现资产保值增值的有效营运机制。对令而不行,禁而不止的现象,应该用法律手段加以监管和惩处。 



   (四)完善其他外部法规 

    除了上述经济法和商法的规范完善以外,完善行政法,加强政府依法行政,强化行政法的实施和可操作性,也是确保协调政企关系的重要一方面;同时,加强法律各个环节的执法力度,做到有法必依,执法必严,违法必究,建立一个公平、公正、公开健康有序的市场体系,为国有企业改革和发展创造一个良好健康大环境。 



 



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