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王延中:防范社会福利改革中的“政绩工程”

    发表日期【2010-10-23】
新浪财经讯 “2010中国国有经济发展论坛”于2010年10月23日—24日在北京举行。上图为中国社会科学院工业经济研究所研究员王延中。

  王延中:大家上午好,很抱歉因为有一个会来晚了,按照会议的安排,对中国国有企业改革进程中的社会保险制度改革与建设来谈几点意见。

  应该说我们国家在经济体制改革之中,一个很重要的角色就是转变国有企业的社会负担,或者是转变国有企业的社会职责,国有企业在计划经济时期它是一个全能的社会组织的体现,在城市中国有企业不仅仅承担着生产这样的功能,而且它还是有很强社会性,或者它担负了很多的社会功能当然还包括一定的行政管理功能,因为它有行政级别,目前的行政级别有一些国有企业依然存在,在社会领域中国有企业它是担任着社会功能,这个社会功能有些学者称之为企业办社会,是一个企业但是按照实际经济来说它是独立自主的经营主体,但是它社会管理的智能,企业办社会在经济体制改革过程中是想把企业办社会剥离出来,其实在改革初期我们说国有企业不叫企业,实际上是个车间,只是一个生产单位,它严格意义上是工厂办社会不是企业办社会,现在叫企业社会责任,从经济体制改革开始国有企业怎么样围绕增强经济活力,增强在市场上的创新活力进行一系列的研究,我不想详细阐述每个阶段的成效。

  围绕国有企业增强经济活力这样的改革,其中一个很重要的配套改革就是国有企业的社会职责或者社会功能的剥离,怎么样把工厂办社会,其中社会的功能从企业中剥离开,在80年代提出的改革思路是把国有企业承担的社会保险,当时叫就业保障,社会保险和就业保障转换为社会保险,社会保险应该说从1986年我们逐步地开始了国有经济,包括城市经济的改革探索,从88年至今20多年的时间,社会保险制度的建立我们国家经历了三个阶段,第一个阶段是从70年代末是恢复就业保障体系,80年代转换为社会保障,这个转换是从一些建立失业保险制度开始的,当时也不叫失业保险制度,是建立某些国有企业员工的失业保险机制,最初的保险机制是对国有企业的合同制工人给他们建立失业保险,当时也叫待业保险制度,86年国营企业里合同制工人待业保险制度的决定,这是国有企业在社会领域改革中一个很有标志性的,从那之后又进行了医疗领域的改革,养老领域的改革,80年代中后期医疗领域选了几个城市作为试点城市,包括吉林、深圳等几个城市,80年代国有企业改革面临的形势和今天是大不一样了,那个时候国有企业面临着经营效率是提高,但是面临的市场竞争也在加剧,有些国有企业在竞争中失去了竞争力,这些失去竞争力的国有企业有的已经破产了,他们的医疗费报销没有了,怎么解决员工的医疗报销问题,在计划体制下由企业解决,现在企业不存在了职工要垫付医疗费,这个时候他们需要报销,到哪去报销呢?有些好企业是没问题的,有些经济效益比较差的企业让个人先垫付,那么有的几年报销不了,这个对职工是有非常大的利益,改革希望建立统筹的机制,企业报销不了,由社会的机构来报销医疗费,这个机构也没有找到融资渠道,这个问题也没有看得很清楚。

  到了90年代初,有些地方探索出来行业补充,像当时的蔬菜有很多的蔬菜店建立蔬菜公司,建立系统的养老金和医疗保险金,当时是大力统筹,是不能把所有的都给包销了,只能包销大病的部分,建立了大病统筹基金,有些综合改革的城市也在建,有些建立了大病统筹等等的机制,这样一直到了90年代初,我们就开始逐步研究了建立社会统筹的,这样的保险制度来取代国有企业本身作为一个社会保险管理单位的职责。

  最主要的改进还是在养老方面,因为医疗包括失业还只是少部分的人面临的风险,对于每个人最终都会面临养老的风险,所以养老制度是整个社会保险制度改革的核心,从90年代初我们国家就开始确立了建立社会统筹的养老保险制度这样的探索和尝试。到了93年受十一三中全会的影响,建立与社会主义市场经济体制相适应社会保障体系,核心是社会保险,社会保险的核心又是养老和医疗,那么有一个规定,建立社会统筹与个人帐户相结合的,城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度,这就确立了我们整个国家从以单位为组织和载体建立的就业保障,转为由社会统一的管理机构建立的面向所有参保职工的,这样的社会保险。从80年代中期到93年这个制度决定和颁布,我们逐步明确了我们的社会保险制度改革的方法和基本模式。

  从93年一直到97、98年,这个阶段是建立社会保险制度基本框架的时期,或者说我们进行改革试点逐步明确我们社会保险制度的基本架构这样的阶段,从决定开始各地区开始选择不同的地方进行试点,养老、医疗是重点行业,养老是社会统筹与个人帐户相结合,提出的改革思路是大帐户小统筹,也就是说我们的养老保险制度以个人帐户为主,以社会统筹为辅,当时的劳动部认为这是降低了社会保险的互助功能,那么国务院规定按照规定找试点,看看试点怎么样,地方的试点是两个部门是选了不同的试点模式,各地有创新,出现了大帐户、小帐户、中帐户各种各样的模式,医疗的问题上也是一样的,因为我们开出一个试点模式,后来选择了两家进行试点,九江和镇江,九江是统筹为主,镇江是卫生部来管,镇江是个人帐户突出个人帐户的作用。

  也有其他的城市进行的通道式、三段式和板块式等等的模式,我们整个90年代初社会保险的模式是多种多样的,不同的制度建立之后劳动力流动就受到了限制,因为没有全国统一的制度。希望能建立一个比较统一的制度框架的基本社会保险制度,根据世界银行和国际的经济组织的建议,国务院在97年首先在养老制度上进行统一,97年国务院办不了关于建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度的决定,在这里把个人帐户和社会统筹的比例基本上定了下来,也就是说社会统筹由企业用人单位交20%,个人帐户由个人交8%,这是从缴费上来谈,从个人帐户的建立上来看,个人缴的钱全部进入个人帐户,企业交了20%的钱再拿出一定的比例进入个人帐户,这样个人帐户形成了企业交的全部是社会统筹,个人帐户是来源于个人和企业缴费,这个制度在全国是统一的制度,但是缴费的比例可以有所差异,比如说东北因为是老工业基地,缴费的比例可以高一些,但是高过28%要高国务院审批,有些沿海发达城市退休的人少可以是当地降低缴费限额。像东莞有些地方只有百分之十几,这样城镇企业职工的基本养老保险制度基本上按照这种模式建立了起来,后来还有一段发展演变。

  医疗保险也是如此,是98年12月国务院颁布了关于城镇职工基本医疗保险的决定,也是按照帐户的比例确定下来,社会统筹由企业缴费,交在职职工工资的6%,个人帐户由个人缴费交个人工资的2%,个人帐户的资源一个是个人缴费的2%,也把社会缴费的统筹基金的30%划入职工的个人帐户,这是98年进行的尝试,这个时候赶上了亚洲金融危机,国有企业面临着减员增效结构调整的非常的严重的挑战和压力,当时政府决定要大规模地裁减国有企业职工,国有企业职工下岗问题是从90年代初开始的,97、98年达到了高峰,这两年每年裁的人员是两千万左右,统一在一起,从93年到2005年具体到下岗的职工我们整个的裁员量是六七千万人,这个量相当于德国的总人口,我们在这样的结构调整前提下,才使得国有经济还保持着好的效益,六七千万人转成为公有经济,从社会保险制度来看,因为大量的人下岗失业,93年我们建立了失业保险制度,但这个费用很少,在99年国务院颁布了失业保险制度条例,希望加强制度的加强,同时在99年颁布了社会保险基金征缴管理办法,因为企业困难交不上费国家的财政也很困难,所以通过加强征缴的方式来实现,也就是这个时候养老保险当年的收入入不敷出,因为我们开始建立的时候入的人很少,后来下岗职工大量地转移到退休,所以退休金一下子不够。把个人帐户转为统筹基金,这样就引起了人们对这种制度的可持续性的担忧,在这种情况下,国务院制订了三个专题办公室,来专门研究经济体制深化改革中面临的风险和问题,研究如何完善社会保险制度,在2000年社会保障专题办提出了完善社会保险制度的意见,从2001年开始把完善社会保障意见开始实施,从21世纪初应该说我们国家社会保险和社会保障建设进入了完善社会保障体系建设的阶段,这个阶段,第一是完善养老保险制度,把进入个人帐户的比例压缩,因为我们现在入不敷出,只有个人缴费进入个人帐户,个人缴费97年规定是从3%,每年职工交3%,每两年提高一个百分点,从2000年开始一下子做到8个百分点,这样使个人帐户缩小,个人帐户缴费比例提高,一步到位。

  医疗是扩大覆盖面,社会保险建立了社会救助体系,城镇居民的最低生活保障制度实现应保尽保,也就是说所有的人没有失业保险不符合过去的救助,现在只要是低保线以下全部纳入进来,90年代末低保不断地扩大达到了400万人,到了03年低保对象城镇2200万人,十七大之后加强的农村社会保障体系的建设,新农合从03年开始试点到07年基本建成,目前覆盖的人数是8万多人,08年城镇居民的医疗保障试点,去年有一亿多城镇居民参加了城镇居民保险,养老保险在失地农民、下岗农民工、流动人口、灵活就业人员也进一步完善,从21世纪初到现在我们的社会保险制度的基本的架构算是明确了,当然还有一些微调,比如说养老制度在05年颁布了关于养老金调整机制,缴费和养老金的帐户挂钩。

  所以说社会保险制度的发展建立是和我们国家经济体制的改革,国有企业改革密切相关的,社会保险制度的发展它在国家经济体制改革过程中也是非常重要的部分,但是我们国家对社会保障制度的认识也是不断深化的,开始是为了配合国有企业改革,是要建立社会保险制度,所以开始时,社会保险制度是国有企业改革的配套措施,在93年建立社会主义市场经济体制的决定,提出来把社会保障体系作为社会主义市场经济体系的重要组成部分。现在社会保险制度不仅仅是为经济体制服务,也不仅仅是为经济发展服务,它应该属于国家在经济发展建设和谐社会促进人的全面发展等方面是非常重要的支撑,我们说是中国最大的民生,社会保障中很多的领域都和民生密切关联,养老,将来我们的老龄化越来越严重,我们现在社保基金每年收缴是一万五千个亿,每年支付社会保险基金是一万三千亿,这是没有纳入财政的统计的。

  我们的退休人员是五千多万人,每年由这么多钱来支付,将来再建农村的养老保险制度,我们通过60岁以上的人占了总人口的12%,一亿五千万人,要是一亿五千万人都要拿养老金的话,我们的养老金数字是非常大的,所以怎么建立养老机制是非常的关键,还有无保障的城镇居民,这块加在一起是很大一笔支出,所以我的老龄化和将来的社会保险制度和改革应该说是具有非常大的挑战,老龄化不仅仅是说养老金,还有一个医疗的问题,老龄化之后一个人一生中的医疗费用80%是死亡前两年发生的。也就是说我们的医疗费非常大,老龄化最大的特点是慢性病,也就是说我们现在面临的慢性病已经成为我们国家最大的杀手,而且是我们国家医疗费的主要费用,慢性病已经向中青年蔓延,还有一个是社会公共服务体系,我们的医疗费用很大的问题,老人是需要别人护理的,而我们现在把责任完全放在家庭,由家庭成员照顾老人和病人,但是独生子之后,这个独生子女还要工作谁来照顾老人呢,必须建立社会化的公共体系,我们要建立护理保险等等的方面,所以说社会服务方面压力也非常大;还有我们对民生的其他的领域,卫生、教育、住房这些应该都和社会保障体系密切关联,因为我们现在保障性住房的加强越来越快,而且资金使用也会越来越快,应该说我们国家住房公积金制度建设了十几年了,在城市中发挥了很大的作用,但是也面临如何使用和如何发挥更好的作用的问题,现在住房公积金的积累量是一万多亿,我们的个人帐户从养老帐户到医疗帐户是以参保个人为单位建立起来的,我们在农村建立了新农合是建立的家庭帐户,这是不提倡的,城镇居民也建立了家庭化,我们的帐户体系怎么样合并起来发挥作用呢?这块也是很大的挑战。

  我们感觉到从我们国家未来经济发展趋势和我们国家建立和谐社会必须配套的社会支撑体系来看,社会保障制度的建立的确是刻不容缓而且也非常的重要,但是我们也要提醒,防止另外一个倾向,防止社会福利的“政绩工程”,我们希望国家把社会保障上,我们现在一旦有这样的制度,有些地方会作为一个政绩工程去看,社会发展和经济能力承受之间关系是非常的复杂的,也就是说一个好的健全的市场经济体系,必须有一个好的社会保障体系相适应,也就是说不一定好的社会保障体系必然是经济发展的必然,这一点是社会保障界是有共识的,社会保障、福利和经济发展经济竞争力之间是正相关关系,但是我不排除可能由于制度或者是管理、机制等等的原因不好,可能导致福利成为经济发展的负担,或者说经济发展很快但是我们的福利很差,民生很差,或者说经济和福利都很差这样的情况发生,所以怎么样处理它们的协调问题这也是必须要注意的方,我们希望社会领域社会保障就业福利和经济竞争力都能够实现我们的最佳的预期,这样才能够使我们的社会保障制度的建立不至于成为真正的负担,尤其是社会保障有一个特点是社会福利的刚性,也就是说社会福利和社会保障一旦水平上去了,要降下来会带来大的社会动荡,希腊在二战之后人口进入劳动力经济发展很快,政府承诺很多社会福利上去了,但是老龄化在经济竞争力下降之后这些福利的支撑又缺乏经济支撑,政府唯一的办法就是举债,最后是爆发金融危机,金融危机一来国家整个的经济发展和国民的信心都会受到影响,但是要改,一改是希望降低目前福利拥有者获得的福利,这样会有极大的阻力,这块也是建立福利体系中面临的问题,我们目前的阶段还是全力以赴完善我们的社会保障体系,促进社会保障制度和管理制度的建设,又要防范把社会福利作为政绩观去考察,这是深化国有企业改革深化经济体制改革要注意的问题。

  谢谢大家!

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