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国企改革八大猜想:国有经济战略分布图出台

    发表日期【2013-04-28】
在新一轮国企改革序幕即将开启之际,《国企》杂志派出多名记者,寻访各界国企改革权威研究者,听取多方建议,综合形成本期封面文章。我们以此抛砖引玉,与各方人士共同寻找未来国企改革的成功路径

  
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  猜想三:构建大国资统一监管格局

  广义上说,中国共有超过5000家中央企业。除116家由国资委履行出资人和监管职责外,其他分布在财政部等近80个中央部委旗下。近来,包括金融、文化、教育领域均有成立类“国资委”监管机构的构想乃至举动。

  事实上,推进国有资产集中统一监管,是在市场经济条件下实现更大范围、更高层次、更广领域优化配置国有资源的客观需要。因此,地方政府层面近来已开始着力探索国资统一监管模式。目前,过半省市国资委经营性国有资产监管覆盖面超过90%,四大直辖市国资委已实现了经营性国有资产的全覆盖;广西、内蒙将金融企业纳入监管范围;湖北和深圳将文化、科技企业纳入监管范围。

  周放生认为,针对资产数量庞大的金融类国企,应组建金融国资委代为履行出资人职责,其他所有经营性资产都可纳入国资委监管范围内;中国政法大学教授刘纪鹏和中国企业研究院首席研究员李锦则认为,应该把包括金融国企在内的所有国企纳入国资委监管范围。

  存在的问题:

  当前的分部门出资人监管格局,不利于各级政府对相关国有资本总量、结构、变动的掌握,更重要的是无法对国有资本进行统一战略规划布局、实施有进有退的结构调整。

  解决路径:

  1.立法保证。2009年出台《中华人民共和国企业国有资产法》主要指向对象为国资委监管企业,其他部门所属经营类、资源类、行政事业类、金融类资产并未涵盖。条文中同时提到,“国务院和地方人民政府根据需要,可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。” 这成为如今多部门争抢监管职责的法律源头。

  “应完善国资监管立法,对各类国资监管主体加以具体规定。”

  建议人:文宗瑜

  2.直接划转。无论是中央企业工委时期,还是国务院国资委成立之初,都是实施的直接划转。直到2012年,国务院还划转了一家原来由粮食局所属的央企华粮物流。近日,又传了将铁道部拆分,运营部分划转国资委的说法。

  可见,只要高层有改革决心,形成一个或者是两个监管范围更为广泛的出资人在操作层面并无问题。

  改革时间表:

  1.立即开始一个涵盖面更为广泛的《国资法》的制定工作。

  2.2015年之前完成国资监管格局重建工作,所有国有资产由一个或者两个监管机构管理。

  猜想四:对国企实施分类监管

  作为企业,国企具有逐利属性,不然不能称其为企业。同时,作为全民所有的经济体,国企又肩负着光荣而沉重的社会责任,不然则不能冠名以国有。

  由于行业属性不同,国企的社会责任负担也不一致。按照国务院国资委副主任邵宁的说法:“目前国企大体上可以分为功能性国企和竞争性国企两种类型。”所谓功能性国企包括供水、供电、供油、供气、公交地铁等提供公共服务的企业,从事重要资源开发的企业,以及军工、大飞机等关系国计民生的战略性企业。这些企业虽然也有盈利需求,但是更重要的是社会职责和战略任务。竞争型国企则与其他所有制企业一样,应该在法律框架内追逐利润为先。

  存在的问题:

  在现行考核机制下,这两类企业往往混为一谈,虽然具体考核指标有区别,但考核办法基本一样。毫无疑问,这会影响考核的公平性,更会削弱功能性企业履行社会职能的积极性。

  解决路径:

  顶层设计中予以明确,哪些企业属于功能型企业范畴。

  “对这一部分企业,不应以营利作为目标,不应该考核EVI,而应考核其对国家的战略贡献、对国家某个方面的实力提升。他应该有特殊的考核维度,而不是大一统的考核标准。”

  建议人:潘朝金

  改革时间表:

  2013年。

  猜想五:国资委监、管职能分离

  作为政府直属特设机构,国资委承担着专门履行出资人职责、专司国有资产监管的独特使命。

  存在的问题:

  国资委同时具有监督、管理两种职能,“就好比一个人同时身兼裁判员、教练员,而这两者之间是矛盾的。”潘朝金表示,“监督和管理放在一起,国资委的职责太重。指望这一二百人去管理116家中国最优秀的企业,管多了下面就死了,管少了问题就出现。”

  持类似观点的还有北京求是咨询公司董事长安林、中国政法大学教授刘纪鹏等。他们的一致看法是,未来要改革现有国资管理体制,实施监、管职能分离。

  解决路径:

  1.构建国资三级监管体制。

  “国资委作为终极出资人,下面设置若干个国有资本经营公司,由这些公司直接出资管理实业公司。这一制度能有效地分离国资委的监督、管理职能,提升管理水平,还能保证与现行体制的连贯性。”

  建议人:刘纪鹏

  2.由监管企业转为监管资本。

  “从法律层面上来讲,国务院国资委其实并不需对于国有企业是否做强做优负责,其责任只是要保证国有资产保值增值。若是企业无法实现投入资产的保值增值,首先可以通过召开股东大会更换企业领导团队,其次可以撤资。”

  建议人:谢鲁江

  改革时间表:

  2015年。

  猜想六:大批国企整体上市

  改革开放以来,国企经过了多轮改革,实现了从国营工厂到国营企业再到国有企业再到国家出资企业的变化。时至今日,建立“产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学”的现代企业制度已成为国企改革过程中的共识。对此,李保民说:“改到深处是产权,体制沟壑变通途。归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,是构建现代企业制度的重要基础,是完善基本经济制度的内在要求。”

  周放生则表示,产权制度改革的必要性已经30年改革实践证明。“产权改革是这一轮国企的当务之急和突破口。”文宗瑜也认为,要解决国企长期累积的多重问题,必须与国企产权制度改革结合起来,才能使国企管理有根本性的转变。

  存在的问题:

  资本是市场的重要元素,而流动性是资本的重要特点。数据显示,国企证券化率已达到较高水平。但多位专家均认为,目前国有资产流动性不足。一方面,整体上市比例较低,央企中整体上市企业仅有数家。另一方面,股权的多元化水平较低。周放生称:“不能搞封闭式重组,不能总是国有企业重组别人,而是以开放的心态欢迎民营企业和外资重组国有企业,尤其是那些亏损严重企业。这样才能实现混合所有制的股份制改革。”

  “可以说,现在国有资产在市场进入和退出的配置状况没有达到我们预期,也没有有效推动我国的产业结构调整和经济结构的升级。”谢鲁江表示。

  解决路径:

  整体上市

  “竞争性国有企业改革最终的体制模式将是干干净净的公众公司,完全按照资本市场的要求和规则运作。做到了这一点,国有企业就彻底实现了多元化,变为混合所有制的股份公司;国有资产也实现了资本化,流动性会非常好;国有企业也就实现了与社会主义市场经济的融合。 ”

  建议人:邵宁

  改革时间表:

  国企将整体上市的方案已在国资委内部达成共识,但是进程缓慢,应该加快推进。2020年能否完成?

  猜想七:董事会任命国企管理团队

  国企改革方向中,政企分开是重要方向。国资委的职责范畴中,则是管资产与管人、管事相结合。

  存在的问题:

  作为出资人代表,国资委应有权决定企业管理团队人选。但时至今日,由于种种原因,这一权限并未得到完全实现。以国务院国资委为例,目前仅掌握了非53家央企的人事任免权,53家重点央企的管理团队任免权至今掌握在非出资人代表手中,政府部门和国企领导之间对调频繁。

  这一模式引发了一些现实问题。比如对企业一把手监管失控,企业管理无意谋划长期发展目标,任命的企业领导不熟悉企业管理等。

  此外,这样的人事制度安排与国企残存的行政级别结合后,使得国企管理者身份不明确。究竟是官还是企业高管?也使得国企管理者薪酬制度设计出现了矛盾:究竟是比照同行政级别干部,还是比照市场规则?执行前者则不能调动当事人积极性,比照后者则引发社会不满,事实上也不公平。

  解决路径:

  国企母公司层面的股权多元化

  “股权多元化的重点是国企母公司改革。所谓股权多元化就是放开一部分国有企业(主要是竞争性领域国企)的产权,让民营资本进入,让这部分国有企业真正实现完全市场化,成为彻底的混合所有制企业。国企边界模糊后,国资委成为普通的出资人,将与其他股东一样派驻董事、领取分红,通过董事决定企业高管人选,按照市场惯例决定高管薪酬。”

  建议人:周放生

  改革时间表:

  与整体上市同步。

  猜想八:国企利润分配更加公平、透明

  近10年来,国有企业发展迅猛,创造了堪称巨大的经济效益。国企发展带来的利润,一部分上缴国家税收,直接用于公共财政支出,一部分留在企业保证后续发展,发放职工工资。近几年新增了国有资本收益上缴,作为对股东的分红。

  存在的问题:

  国企利润分配中,无论是上缴红利比例及去向,还是内部薪酬分配,都存在不小争议。“过去的国企改革在打破铁饭碗和解决平均主义有了显著成效,但是新的问题是:国企内部员工的分配有差距拉大的趋势,国企职工收入与非国企职工收入的差距有拉大趋势,各个行业的国企员工收入之间有差距拉大的趋势。”刘瑞表示。

  此外,国企上缴红利比例过低,体制内循环现象突出,透明度不够等,也是专家和公众时常讨论的话题。

  解决路径:

  “提高国企上交利润的比例和对留成利润使用情况的申报公示制度,让社会公众了解国企的利润使用情况并给予监督。逐步提高上市国企公司的股权收益比例和分红比例。”

  建议人:刘瑞

  改革时间表:

  2015年。 (来源:《国企》)
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