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削弱国有经济混改就走偏了

    发表日期【2014-12-11】
随着国资改革方案出台的时间越来越近,外界对于中国发展混合所有制的政策细节也越来越关心。

记者为此专访了国务院国资委研究中心副主任彭建国,解读在发展混合所有制时如何防止陷入误区。

防止混改搞形式主义

第一财经日报:系统地提出发展混合所有制,是三中全会《决定》的重大突破。但现在社会上对发展混合所有制的政策目的认识不一,你如何看待这一现象?

彭建国:最近,社会上对中央提出的积极发展混合所有制的目的理解不一,大致表现出了三种倾向值得商榷。

首先是关于私有化的讨论。西方媒体称之为中国新一轮私有化浪潮;国内也有一些激进人士认为混改的目的总体上就是“国退民进”;甚至还有混改结构上看就是“国有经济从竞争领域完全退出”的声音。

其次是国内的一些反对声音。比如,反对绝大部分国企发展成混合所有制经济;反对混合所有制企业中逐步降低国有股比重;反对国有企业要从增量和存量两个方面发展混合所有制经济。

最后,搞形式主义为混而混的现象也有存在。有些地方、部门和企业,在中央顶层设计方案和具体政策没有出台之前就自行抢跑。一是有些地方政府提出规定二三年内混合的比例就要达到多少;二是有些地方强行要求国有企业在规定时间内要必须从竞争领域里全部退出;三是有些地方和企业重提上世纪第一轮国有企业改革关于“靓女先嫁”的观点;四是有些垄断企业自己决定抢试混改。

习近平总书记关于国有经济发展和国有企业改革的大方向,作了一系列重要讲话。总体看,可以概括为“四论”:一是命门论。国有经济是我们的命门。二是“基础论”。国有经济是党执政的重要基础。三是“加强论”。国有企业只能加强,不能削弱。四是“防流失论”。不能在一片改革声浪中造成国有资产流失。

所以,我认为,发展混合所有制的目的,具体可以转化为“转换机制、放大功能、国民共进”这三句话、十二个字。主要一是转换国有企业经营机制,增强国有经济活力;二是放大国有资本功能,增强国有经济的控制力和影响力;三是使国有经济和民营经济优势互补,实现国有经济和民营经济共同发展。

如果国企混改的结果,不是增强了国有经济的“三力”,而是国有经济的削弱或私有化,这样的混改就偏离了大目标,路子就走偏了。

因此,发展混合所有制不要政治化,不做政治秀,更不能给政治压力,政府不要设指标,不一哄而上和一窝蜂,不要刮风和盲目跟风,不搞速度攀比和速度竞赛,不要为混合而混合,要以有利于国有企业发展为根本目的,把混合改革的自主决定权交给企业,让企业根据自身发展需要来决定混合事宜。

比如,中粮集团和中国南车集团不为混而混,而是“战略引领”,即国际上为实现“走出去”战略,与国际上行业巨头混合,从而变竞争者为合作者;国内为实现相关有限多元战略,与有技术优势的成长型企业混合,从而充分发挥品牌效应。这种做法值得借鉴。企业混合改革与企业发展战略紧密结合,使改革促进发展。

集团公司层面可暂不混改

日报:请问,中央企业的哪些层面可以建议实施混合?

彭建国:我个人认为,未来中央企业集团公司层面,绝大多数应该是三种类型企业:一是国有资本投资公司。目前国资委监管的绝大部分中央企业可以改组为国有资本投资公司;二是国有资本运营公司,目前财政部监管的金融企业,基本上都可以改组为国有资本运营公司;三是功能性实业公司,目前国资委监管的一些中央企业保留或重组为功能类实业公司,和国家有关部门管理的一些科研单位、新闻机构、医院、高校等经脱钩转企后可以调整重组为功能类实业公司。

因此,从中央企业集团公司层面看,目前中央企业基本属于混改负面清单内企业,在集团公司层面一般不应该搞混合所有制,至少在现阶段先不要搞混改。如果要搞,也只能采取集团公司上市的形式,而且上市公司股东除了大量散户外应该全部是国有企业。

按照混合所有多元多类的定义,集团公司整体上市应该属于混合所有制经济,但是就其实质来看,尚未完全达到转换国有企业经营机制的目的,更多地是作为融资的手段,放大了国有资本功能、增强了国有经济控制力和影响力。

现实中,如果集团公司整体上市就算作为一般混合所有制经济,按照三中全会决定精神,就可以搞员工持股,监管上也不同于一般国有企业。因此,中央企业集团公司层面的混改,应单独专门进一步研究相应政策措施。

扩大混合合作机会

日报:如何通过机制设计让国企和民企更方便地找到合适的混合对象?

彭建国:为扩大寻找合适对象的机会,我想一定要打破下面五种界限:所有制、层级、系统、产业及国界限制。

一是打破公与非公的界限。要打破所有制界限,使公有制经济与非公有制经济很好地融合。

二是打破中央与地方的界限。目前,我国国有资产管理体制是国家统一所有、各级政府分级管理。发展混合所有制,就要打破层级界限,使中央企业与地方企业很好地结合起来。

三是打破系统内与系统外界限。当前,工业、能源、通讯、除铁路外的运输业等行业属于国资委系统监管,金融、铁路、烟草、文化、教育等行业仍然隶属于有关部门。目前,中央企业资产占全部国有资产的比重不到三分之一(只有31.3%),因此,要积极发展混合所有制经济,就必须打破国资委监管系统界限,形成全国一盘棋格局。

四是打破产业与金融的界限。金融资产不仅数量大,布局广泛,而且产融结合是现代市场经济发展的一种重要趋势。因此,发展混合所有制经济必须打破产业界限,发挥实业和金融业的各自优势,使实业与金融有机地结合起来。

五是打破国内与国际界限。全球化已成为当今世界潮流,35年的改革开放使得成为世界第二大经济体的中国逐步融入了世界经济格局。国有企业引入外国资本发展混合所有制经济,不仅可以拓宽融资渠道,转换经营机制,还可以利用国外先进技术、管理经验、促进国际市场开拓,达到以开放促改革促发展之目的。

一企一策多种方式推进混改

日报:具体看来,混合所有制可以采取哪些方式?

彭建国:从改革来看,混合的方式,主要有股份制改造、公司上市、产权交易、引进投资者、并购重组和新项目混合六种。

一是通过股份制改造实现混合。国有企业进行股份制改造时,允许非公有资本参股。鼓励非国有投资主体通过出资入股,把国有独资企业改造为混合所有制企业。

二是通过企业上市实现混合。通过股票市场来实现,企业可以整体上市,也可以分业务板块上市,根据企业的具体情况而定。对一般商业类的国有企业可以上市,具备条件的实现整体上市。

三是通过产权交易实现混合。国有企业产权的出售、国有股权的退出,通过产权市场公开交易,这是一种比较规范、透明、公平的方式。

四是通过引进战略投资者实现混合。主要有两类:一类是产业型战略投资者,这类投资者所从事的业务一般与企业生产经营有较密切的关系,也较关注投资企业的生产经营,投入后一般没有退出的打算。另一类是股权投资基金等财务型战略投资者,主要关注资本运作,通常企业上市后便逐步退出,当然也有较长期投资的股权基金。要积极推动国有资本与各类机构资本共同设立股权投资基金,规范运用有限合伙的组织形式,发展混合所有制经济。

五是通过并购重组实现混合。既可以是国有企业并购非公企业,也可以是非公企业并购国有企业。非国有资本投资主体参与国有企业改制重组可以用货币出资,也可以用实物、知识产权、土地使用权等法律法规允许的方式出资。

六是通过新投资项目实现混合。虽然存量方面也可以搞混合,但最好是增量混合,即新项目成立混合所有制的新公司,这样避免了存量产权的评估与交易环节,操作相对简单;不损害现有利益,混合目标明确,各方面容易达成共识;新公司新机制,便于市场化规范化运作。

关于国企混改的推进方式,应该遵循“统筹设计、监管审批;企业主体、市场运作;分类指导、一企一策;试点先行、循序渐进;公开公平、规范操作”的原则。

守住底线、防跨红线

日报:在您看来,目前实施混合所有制改革的风险在哪里?又应该如何应对这些风险?

彭建国:混改的风险主要是“底线”与“红线”的问题。底线就是在混改中要坚持基本经济制度,始终保持公有制经济的主体地位、国有经济的主导作用。如前所述,要保持这个底线,应该实行“两个绝大多数”:绝大多数国有企业改革成为混合所有制企业;绝大多数混合所有制企业采取国有控股形式。这样,总体上才能放大国有资本功能,才能保住主体地位和主导作用。

红线就是防止国家资产流失。对于这次国有企业的混合改革,有人认为是馅饼,也有人认为是陷阱。但我认为,主要还是馅饼。我们要汲取第一轮国企改革特别是一些地方国有改革的教训,把国有资产低价格便宜卖掉甚至零价格送掉,一夜之间有些人因国有企业的改制而成为千万甚至亿万富豪。

混合所有制经济风险防范对策措施。建议实行“五统一”:统一整体规划,分步推进;统一政策标准,分企审批;统一操作程序,规范操作;统一红线清单,设立禁区;统一产权管理,强化监管。

防止混改风险,其中最重要的一点就是操作流程的依法合规、公正公平、阳光透明。首要问题就是谁决定混,即混改决策主体与决策程序问题。混改由谁来决定,要克服两种极端倾向。

一种倾向是,混改完全由政府来决定。另一种倾向是,混改完全由企业决定。

我认为,混改决策的正确程序应该是:第一,企业股东会根据顶层设计和国家有关政策要求制定初步混改方案;第二,混改方案充分征求职工意见,需要经职代会通过;第三,混改方案最终需要报国有资产出资人代表机构审定批准。

在这里,应该建立利益相关人员的回避制度,利益相关人员不得参与混改方案的制定和组织实施工作,以防止关联交易和利益输送。同时,要建立健全第三方监督机制,充分利用多层次的资本市场发现价格的功能,在清产核资、财务审计、资产定价等方面引入第三方机构委托服务。


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