国有资本经营预算，是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。建立国有资本经营预算制度，对增强政府的宏观调控能力，完善国家出资企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构的战略性调整，具有重要意义。

根据近年来国有资本经营预算的理论和实践，笔者认为，建立国有资本经营预算制度，应当处理好三大基础关系，即：国有资本经营预算与公共财政预算、社会保障预算之间的关系；中央政府和地方政府在国有资本经营预算方面的关系；国有资本经营预算主管部门、履行出资人职责的机构、国家出资企业之间的权责关系。妥善处理好这三大基础关系，是建立国有资本经营预算制度重点需要研究和解决的问题。

国有资本经营预算与公共财政预算、社会保障预算的关系

根据《预算法》及其实施条例，我国政府预算由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成。其中，公共财政预算，是指政府凭借国家政治权利，以社会管理者身份筹集以税收收入为主体的财政收入，用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。国有资本经营预算，是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。政府性基金预算，是指政府通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展而发生的收支预算。社会保障预算，是指政府编制的全面反映各项社会保障资金收支规模、结构和变化情况的收支预算。笔者认为，在这四个预算中，公共财政预算是政府预算中最重要的内容。国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算是政府预算的重要组成部分。目前，公共财政预算已经基本建立，国有资本经营预算正在逐步扩大试点范围，政府性基金预算正在进一步规范，社会保险基金预算正在试编，待条件成熟后逐步过渡到编制社会保障预算。

按照完善社会主义市场经济体制的要求，政府预算管理的目标是建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的政府预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。按照各自功能和定位，科学设置政府预算。将应当统筹安排使用的财政资金统一纳入公共财政预算，将具有专款专用性质的政府性基金纳入政府性基金预算。社会保险基金预算相对独立，公共财政预算要支持社会保险基金预算，国有资本经营预算部分收入可用于安排公共财政预算和弥补社会保障支出。根据经济社会发展和政府宏观调控的需要，加大对政府性基金预算和国有资本经营预算的统筹调配力度，通过预算编制形成资金合力。

笔者认为，国有资本经营预算收入用于安排公共财政支出和社会保障支出，这是由国有资本的性质决定的。国有资本作为国家所有，即全民所有，其收益理应为全民所享。按照贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会的要求，政府预算要不断加大对基本公共服务领域的投入力度，优先保障和改善民生。对于目前需要解决的社会保障、医疗卫生、教育和就业等关系民生的基本问题，国有资本收益应当有所为。因此，将国有资本经营的部分收益转入公共财政预算和社会保障预算，用于保障和改善民生，充分体现了国有资产全民所有的属性。