实践表明，发展现代农业的关键，一是加快推进农业经营主体的组织与制度创新；二是政府在优化资源配置中如何有效发挥作用，提升农业产业竞争力。这是东北地区落实科学发展观，构建和谐社会的一个重要方面，也是东北地区建设社会主义新农村的基础工程。

研究报告认为，目前，在推进东北地区农业组织与制度创新方面，存在4个制约因素。在政府职能方面，仍存在"缺位" 、"越位" 和"错位"问题。针对这些问题，报告提出若干政策建议。

一 、东北地区农业组织结构创新方面的制约因素

1、 龙头企业实力不足，尚未建立起与农户的利益联结机制。

目前，东北地区规模以上龙头企业达到近4000家，其中销售额超亿元的企业超过250家，带动农户650万户，整体水平已经处于全国中等偏上的水平，拥有一批实力较强的国家级龙头企业和全国知名品牌，初步形成了产业集聚的态势。但应看到，东北地区虽然规模以上农业龙头企业数量可观，但真正具备很强实力的企业数量仍然较少，特别是具有自主创新能力的大型农业龙头企业为数就更少。龙头企业对农户的带动作用较弱，二者之间大多数为松散型的市场化的买断关系，尚未建立起真正的"利益均沾、风险共担"的联结机制。

2、农民专业合作经济组织仍处于起步阶段，总体水平较低。

近几年来，东北三省农民专业合作经济组织呈现后起直追、加速发展的势头。截止到2005年，东北三省入社社员规模超过110万户，约占农户总数的7%，高于全国约3%-5%的平均水平。吉林省成为继浙江省以后又一个农业部农民专业合作组织的试点省。在合作组织发展进程中，专业大户、经纪人、村组干部、农村能人取代农业部门、乡镇政府等逐渐成为合作经济组织的领办人，为增进社员的共同利益奠定了良好的组织基础。但农民专业合作经济组织在东北地区总体上发展水平仍然较低、覆盖农村和农户的范围狭窄；合作社提供的服务层次偏低、综合竞争实力弱；有相当一部分合作社与社员的关系基本停留在商业买卖关系上，没有形成利益共同体。农村尚缺乏具有合作理念、懂经营、有威望、并愿意带领农民共同闯市场的企业家类型的合作事业领办人。

3、各类土地规模经营发展仍受到现行土地制度的制约。

目前东北三省土地规模经营的基本形态大致有五种类型：

（1）以农户之间自愿流转形成的以生产大宗粮食品种为主的种植大户；（2）在改革国营农场传统体制下形成的以农场职工经营为主的家庭农场；（3）通过对集体土地反租倒包制形成的龙头企业、农民大户经营；（4）在经济较发达地区农户以承包的土地使用权入股、村集体以机动地及其存量资产作股等形成土地集中经营的土地股份合作社，和在政府资金扶持引导下，以村为单位、农户入股土地连片开展共同耕作的农机合作社；（5）在推进农业产业化经营中形成的、以生产非大宗粮食产品（如经济作物、畜产品）为主的"农户+中介（农民经纪人、合作组织、村集体）+市场"的规模经营。

由于受到现行土地制度的制约，《农村土地承包法》虽然明确界定了农民拥有土地的流转权，但是没有明确规定农民对承包地的租赁权和抵押权，对土地的市场化流转、租赁转让等行为缺乏法律和行政保护，从而妨碍了土地流转和土地的集中，也妨碍了土地的置换和转包，从而引发了大量的土地纠纷。从实践上看，土地流转中问题最多的是混淆土地承包权与处置权的关系。据调查，东三省的土地纠纷主要是农民的承包地权益受到损害。纠纷原因主要是土地的产权不清晰、产权保护缺失和行政权力滥用。

4、农村公共农业技术推广体系"线断、网破、人散"的局面尚未改变。

与全国其他农村地区相类似，东北地区的农业社会化服务体系建设近年来发生了较快变化，除公共农业技术推广体系以外，涉农企业正在成为一支新生力量，在向农户提供新品种、新技术、新方法等。但农村原有的基层农业技术推广组织在市场化导向的改革中大多名存实亡，使得公共农技推广部门无法保持组织利益相对中立的优势，从而无法得到农民的信任。

二、政府职能仍存在"越位"、"缺位"和"错位"问题

虽然近几年东北地区加快了政府体制改革的步伐，但是东北地区受计划经济体制的影响较大，与农业有关的行政体制职能改革任重而道远，政府职能仍存在"越位"、"缺位"和"错位"问题。

"越位"主要表现在对于微观经济活动领域的干预过多，造成不公平竞争。市场机制意味着市场在配置资源中发挥的基础性作用，但是由于政府对市场主体企业的直接干预还大量存在，如政府对于某些企业给予过多保护的同时，对另一些则存在限制和不公平待遇、不合理的行政审批，造成同类企业享受不同的政策，企业之间无法平等竞争。在生产要素市场发育上，政府存在着对民间金融的过度限制、对农村信用社改革推进不足的问题。

"缺位"突出表现在以下三个方面。（1）政府没有发挥公平经济秩序的建设者和保护者的作用，维护市场秩序、加强市场监管、规范市场行为的力度不够。如种子市场放开后，市场准入门槛降低，大量个体经销贩涌入，良莠不齐。由于信息不对称，农民缺乏甄别真伪的能力，每年都有不少农民购买了伪劣农资、受骗上当，而政府缺乏有效手段进行监控；（2）提供农业公共服务的水平偏低。政府对于具有公共物品属性的农业基础设施建设、农业科学研究和农民培训，以及农产品市场信息体系、农产品质量标准和检验体系建设的财政资金投入不足。（3）社会保障制度建设严重滞后。在农业领域，最突出的是农业保险发展滞后，目前只局限在个别地区，对于东北三省的普通农业生产地区而言，无论是从保险覆盖面，还是从保障规模上，仍然可以说基本处于空白状态。

"错位"最典型的表现是对于农业技术推广公益事业的改革定位。东北地区农业发展所处的阶段，广大小农户采用新技术所获得的有限收益与所创造的巨大社会效益间矛盾的长期存在，以及东北农业在国家粮食生产中的战略地位和建设节约型社会、环境友好型社会的要求等决定了公共农技推广事业的不可或缺性。但是这些年东北三省农技推广部门的改革、特别是2004年新一轮的改革当中，一些地区不是从如何为农民提供更好的服务出发，而是更多地从如何甩掉财政"包袱"的角度出发制定改革方案，采取了与全国绝大多数地区一样的方略，实行彻底推向市场、政府财政"断奶"的做法，结果恶化了农业技术推广部门的处境。为求生存，不少公共推广部门成为自我经营、推销产品的市场经济主体，丧失了推广部门的公正属性，一些推广部门在经济利益的驱动下，甚至蜕变为大公司在农村地区的推销员。

三、政策建议

1、转变观念，加快政府自身改革，使决策更多关注三农问题。以科学发展观统领东北现代农业建设，改变坐、等、要的观念，培养干部的市场经济意识和社会忧患意识。优化政策制定程序，加强农民利益表达机制的建设。政府在制定政策中，从新农村建设的需要出发、从现代农业向农产品加工业延伸的发展趋势出发，要完善利益表达机制，让与政策相关的弱势利益群体代表能够在政策制定过程中有自己的声音，直接参与政府政策咨询，并使之成为提高政府政策效果的一个重要手段。

2、加大政府对发展现代农业的扶持力度。围绕增加农民收入，进一步加大"多予"和"放活"的力度。建立与WTO规则接轨的财政支农政策，对市场主体的财政扶持和税收优惠由特殊制向普惠制过渡。进一步深化土地产权制度改革。通过完善相关法律法规，让农民真正独立拥有对自己承包耕地的使用权、流转权和收益权。并在尊重农民自愿原则的基础上，引导、鼓励农民开展土地流转，促进东北地区土地的规模化、机械化和生产标准化的进程。

3、改善投资环境，吸引外资参与农业产业化经营。逐步建立健全开放的东北地区产权交易机制，为外资进行建厂、并购、参股、合资经营等方式投资提供便利条件，注重对国有、民营企业采取相同的支持政策。改进对农业产业化的扶持方向。从重点扶持农业产业化龙头企业转向侧重于产业化中利益联结机制的建立。通过促进农民合作组织的能力建设、改善农产品生产基地的基础设施等，促进龙头企业与农户建立"利益共享、风险共担"的联结机制。

4、坚持按照公益性原则改革公共农业技术推广体制。要加强农业技术推广县级推广中心建设，按照农作物的区域布局，建立跨乡镇的农技推广区域站分支机构，并将公共农业技术推广体系的中心工作从普及常规技术逐步转移到普及常规非物化技术与提高农民综合素质相结合上来。从"见物不见人"转向"见人又见物"。

5、建立政府农业风险管理体系，加大对农业保险的支持力度。

鼓励和促进由商业保险、农民互助保险和政府农业保险多元化的农业保险组织体系建设，建立政府面向农业生产自然风险的救济金制度，政府可以通过投入初始资本、补贴农民保费、补贴保险公司的经营管理费用、以及再保险支持，对经营政策性农险业务减免营业税、所得税等，促进农业保险的健康发展。强化政府对农业可持续发展的保障功能。 （相关产业组供稿）