2023 年 6 月 27 日，国务院国资委主任张玉卓在夏季达沃斯论坛上首次提出“现代新国企”概念，并表示国务院国资委将加快打造发展方式新、公司治理新、经营机制新、布局结构新的现代新国企。
我们认为，现代新国企的“现代”与“新”两大定语内生于社会主义国有企业的时代性与发展性，即国有企业应当始终立足时代前沿、面向时代需求、肩负时代任务，从而不断革新其存在形式，以自身发展来更好推动经济社会发展。打造现代化新型国有企业，必须在理解内涵特征基础上明确具体目标，在理清探索历程基础上找出堵点难点，在把握实践方向基础上给出切实举措，从而以国有企业崭新面貌续写中国式现代化新篇章。
打造现代化新型国有企业应以高标准市场主体为目标
与党的二十届三中全会“进一步全面深化改革、推进中国式现代化”的总体部署和“构建高水平社会主义市场经济体制”的重点任务相呼应，现代化新型国有企业（现代新国企）是适应发展新质生产力、推进中国式现代化要求，并为之提供关键支撑的新型国有企业。所谓新型国有企业，是指真正按市场化机制运营并在改革深化中形成新型生产关系的国有企业。从其内涵来看，成为现代化新型国有企业须同时具备两大核心特征，一是更好承担特定功能使命，率先推进新质生产力加快形成，助力中国式现代化建设进程；二是成为真正的市场主体，以符合高水平社会主义市场经济体制的内在规定。
理论是灰色的，而实践之树常青。基于新古典经济学的理论认识，承担具有强外部性的核心功能与成为真正的市场主体之间无法兼容。但利益相关者原则的兴起与 ESG 理念的普及，意味着新古典企业理论中隐含的股东至上型企业假定需要修正，此时企业不再是“资本雇佣劳动”式单边治理契约结构，而是利益相关者相互之间缔结的契约网络，企业经营决策需要考虑利益相关者的福利得失，少数大股东对广大利益相关者侵夺行为不仅会受到市场的自发约束，还会受到政治上层建筑的主动规制，而这并不改变企业的市场主体身份。
国有企业的特殊性在于，其所有者是全体人民，因此利益相关者的范围自然拓展至国家的每一个公民。这样在利益相关者原则下，国有企业必然要以全体人民的利益作为决策依据，其中的部分利益是以不可拆分的国家利益形式存在。因此国有企业在一般企业的经济—社会属性基础上进一步引申出政治属性，其中社会属性对应与国有企业法人主体进行物质交往活动的利益相关者，而政治属性则对应享有国有企业所有权的全体人民。既然前者需要有立法、司法、执法机关对其利益予以保障，后者也就必须有国家有关部门对人民和国家利益予以保障，使国有企业在双重规制下有所为有所不为，并且二者的作用方式应同样为契约化、法治化手段。在此基础上，若企业拥有市场主体身份，国有企业也同样拥有市场主体身份。
因此，在利益相关者原则下，承担服务于人民利益与国家利益的核心功能和成为市场主体之间并不矛盾，只要对核心功能的治理是通过契约化、法治化手段，则国有企业便能够成为市场主体乃至于高标准市场主体。所谓高标准，是以往任何一种市场主体都不能较好地承担起核心功能，即便政府与私人部门合作也要面临事后再谈判与敲竹杠问题所导致的高交易成本；同时，以往的任何一种公共物品和公共服务提供者也都不能实现自主经营、自负盈亏，不具备核心竞争力。因此打造现代化新型国有企业的最终目标就是要实现核心功能与市场主体的有机结合，这样的市场主体必然是超越一切传统市场主体的高标准市场主体。
现代化新型国有企业的生成逻辑与改革难点
现代化新型国有企业正是在国营企业的基础上，通过渐进且持续的市场化改革演变而来。
第一阶段国有企业市场化改革（1978-1992），是通过所有权与经营权“两权分离”来实现“放权让利”，赋予企业一定的经营自主权和相应的增量收益处置权，使国有企业在计划任务以外成为相对独立的市场主体；第二阶段国有企业市场化改革（1993-2002），是通过自上而下改造国有企业经营管理机制，从而初步建立现代企业制度，国有企业在形式上成为市场主体；第三阶段国有企业市场化改革（2003-2012），是通过全面推进国有资产管理体制改革，使现代公司治理体系及出资人制度在国有企业内部真正实现，现代企业制度建立完成，国有企业在实质上成为依据市场价格信号开展自主决策的市场主体；第四阶段国有企业市场化改革（2013-2022），是在明确部分国有企业多元任务基础上开展核心竞争力导向的分类分层改革，通过向企业内部嵌入市场机制，国有企业成为具有核心竞争力的市场主体；第五阶段国有企业市场化改革（2023 年至今），是在正式确立国有企业核心功能基础上开展改革深化提升行动，要求国有企业向着世界一流企业与高标准市场主体目标不断迈进。
在市场化改革历程中，国有企业曾面临委托代理链条过长、激励约束机制不健全、内部人控制严重、产权结构单一等各类问题，但这些问题均能通过健全国有资产监督管理体制、完善公司治理、推进混合所有制改革等举措来加以克服。但国有企业的科层调节与市场调节双失灵问题却构成国有企业改革长期面临的核心堵点。
事实上，国有企业的性质决定其在任何时期要承担起盈利—公益二元职能，这种二元职能使国有企业更倾向于一个科层和市场的混合体。一方面，由于契约不完全和信息不对称，在政府科层不给予明确任务指向时，国有企业难以主动在适宜时机承担起恰当的公益职能。另一方面，由科层完全代替市场来引导国有企业盈利职能的执行将因交易成本过高等问题而出现严重的效率损失。因此科层调节与市场调节“双机制”共同配置资源是国有企业的内在规定。但问题不在于国有企业“双机制”本身，而在于科层调节边界不清晰导致的政企不分。在理想情况下，两套机制独立配置资源以完成各自职能并不会造成效率损失。但由于现实中企业财务绩效无法作为考核与监督国有企业多元职能的充分信息指标，而对于公益职能又缺乏客观公允的评价体系，导致政府无法掌握国有企业在公益职能方向的努力水平，背离客观契约化、法治化治理的主观科层调节即政府对国有企业的行政干预也就无法避免。科层调节因其边界较“软”而经常越位，以致两套资源配置机制相互掣肘，造成行政调节与市场调节“双失灵”和盈利—公益职能的“双效率损失”，严重制约了国有企业的效率表现。
打造现代化新型国有企业的具体要求
面对上述堵点，国有企业市场化改革的最终目标，就是正确处理盈利—公益多职能与科层—市场双机制的内在关系，让市场调节在国有企业微观运行中发挥决定性作用，科层调节只在必要时发挥补充作用，从而使国有企业产权清晰、政企分开、自负盈亏、平等竞争，成为高标准市场主体。
第一，高标准市场主体应当产权清晰。产权清晰是市场配置资源的前提，是提高运行效率的必要条件与充分条件。这里产权是指经济意义上的剩余控制权而非法律意义上的产权。剩余控制权在政府—国有企业双方的清晰划分意味着权、责、利的清晰界定，剩余控制权的实际分有者应当为国有企业的功能价值创造与经济价值创造结果负责。
第二，高标准市场主体应当政企分开。政企分开意味着剩余控制权的合理分配与边界清晰，这包含两重内涵，一是减少上级政府部门对国有企业的指令性干预，使企业相对独立且拥有充分的自主经营权或实际控制权；二是国企内部市场调节边界逐步扩张，科层调节边界相应缩小与硬化，国企运营逻辑更加符合企业的一般特征。
第三，高标准市场主体应当自负盈亏，克服预算软约束。由于信息不对称，政府难以确定国有企业承担核心功能的真实成本，从而无法避免国企代理人将其他经营性亏损计入核心功能成本，此时政府兜底与代理人责任转移冲销了市场竞争对国企效率提升的内在激励。因此克服预算软约束不仅要求国有企业自负盈亏，还要求国有企业核心功能方向的预算约束硬化，消除核心功能以模糊成本抵扣或侵蚀企业经济价值产出的潜在空间，避免两类职能因成本杂糅而造成激励扭曲。
第四，高标准市场主体应当平等参与竞争。市场竞争有效的前提是各类企业面对相同的规则约束，国有企业不能因其承担核心功能而相对于民营企业拥有“不正当竞争优势”和“不正当竞争劣势”，否则将导致真正具有竞争力的企业无法获得与之相匹配的竞争收益，不具竞争力的企业反而获取补贴，国有企业提高效率的积极性受挫。
打造现代化新型国有企业的实践路径
第一，权、责、利的清晰界定必然要求国有企业对其承担的具体任务加以明确。考虑到核心功能提出时间尚短，在政、学、业界均处于摸索之中而未对其具体内容形成共识。因此应尽快划定核心功能基本范畴，突出“核心”二字，避免核心功能泛化，同时对核心功能进行分类，明确哪些核心功能在中长期具有相对确定性，可以通过契约化手段加以调节，而哪些核心功能具有或然性与高不确定性，这些无法在事前明确写入契约，因此需要政府通过权变性的行政干预进行调节。此外，国有企业对核心功能的承担同样需要遵循分类分层原则，譬如商业一类国有企业只承担少量易于量化且与核心竞争力更加兼容的核心功能；商业二类国有企业可以在商业一类基础上适量增加不易量化且与核心竞争力相互冲突的核心功能；公益类国有企业则主要承担不易量化且与核心竞争力相互冲突的核心功能。
第二，政企分开要求上级政府不能以引导国有企业承担核心功能为借口，对国有企业施加额外的、与核心功能无关的政策性负担。对此应当加快建立国有企业履行战略使命评价制度，构建科学指标体系，使对国有企业核心功能的考核更加客观、更加可视且不以上级政府的主观好恶为转移，形成对确定性、兼容性核心功能的契约化调节机制。同时深化国有资本投资、运营公司改革，在战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等方面，有侧重地向国有资本投资、运营公司授予更多自主权，优化政府国资监管部门与国有企业之间的隔离—传导机制，实现对科层调节与市场调节的合理转换、对营利职能与公益职能的内在平衡。
第三，克服预算软约束要求完善国有企业分类考核评价体系。当前核心功能方向的考核指标尚待完善，因此应当加快制定科学分类、意义明确、测度方法统一的核心功能考核指标备选集合，在此基础上制定统一的国有企业“一企一策”式考评体系设计准则，确保指标选取符合客观性、规范性、科学性，同时根据国企类型赋予两类指标得分的相对权重，统一计分评价尺度，使国企考核结果之间更加可比。对于不易测度的核心功能，则应设计通过性考核或等级制考核机制，引入第三方评价制度，对未通过或完成度较低情况以惩罚形式体现，对已通过或完成度较高情况则以可计量部分的最终得分与难度系数乘积形式体现，从而在保证核心功能优先级的同时避免其对经济价值产出的过度侵蚀。与外部考核相配套，各国有企业内部应同样设计考评体系，建立经济责任制。此外，考核评价应避免过细过繁，从全局性考核成本与考核收益出发来探索最优考核机制。
第四，平等竞争要求国有企业避免利用核心功能优势赚取垄断利润。应当在对国有企业不当竞争行为予以依法规制的同时，将与企业核心竞争力关联度较小的核心功能与竞争性经济活动相互拆分，推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，避免国有企业凭借垄断优势在竞争性领域获取垄断利润；而对于与企业核心竞争力相辅相成的核心功能部分，则可以设计将外溢效应内部化的考评指标，引入利益相关者评价，通过相机治理与共同治理的有机结合来引导国有企业将创新联合体、产业链网络、区域经济单元等社区共同利益置于优先地位，使国有企业的功能价值创造与经济价值创造从二元分立、此消彼长走向有机统一、互促共进。
（本文为吉林省社科基金重大项目（2023ZD2）和2024 年中国国有企业研究院国有企业理论研究开放基金课题重点项目“中国特色国有企业的基础理论研究”的阶段性成果，项目编号为 gqkfjj-zd-20240201。）
