振兴东北中的扩大就业问题研究
孙少岩1 关丽洁2 黄金峰2
（1吉林大学中国国有经济研究中心 吉林 长春 130012；2吉林大学经济学院 吉林 长春 130012）
内容摘要：振兴东北老工业基地是一个经济社会系统工程，各方面的改革都是重要的，但是不同方面的改革并不是具有同等重要意义的，也不可能是同步进行的。振兴东北的首要目标要从经济增长转向扩大就业不能把就业作为经济增长的一个配套措施来考虑。文章讨论两个认识误区：一个是经济增长会自然解决失业问题；另一个是东北地区人口规模较大，而且面临新增就业人口的高峰，高失业率将是一个常态。最后提出扩大就业的四条措施：一是坚持劳动者自主择业，是建立新型劳动就业体制的核心；二是建立公平竞争、自由流动的劳动力市场，降低—切阻碍劳动力流动的交易成本；三是补充东北等老工业基地养老金和失业的社会保障基金的不足是中央政府的援助政策的重点；四是解除对关键中间产品市场的垄断，促进产业链的延伸和组织的演进。
关键词：振兴东北 扩大就业 劳动分工 交易成本
在党的十六大报告中，中央首次提出了振兴东北老工业基地的战略以来，学术界已发表了不少的建议。总的来看，专家学者的主要观点有：1、以国有企业体制改革为重点，提升老工业基地的市场化水平， 2、做大做强优势产业、提升产业结构层次，以信息化带动工业化，3、加强体制创新，大力发展非公有制经济，用民营化改造国有企业，4、大力解决失业、半失业、稳定社会等等。客观地说，上述说法都有道理，都是振兴东北必不可少的对策。但最核心的什么？
振兴东北老工业基地是一个经济社会系统工程，各方面的改革都是重要的，但是不同方面的改革并不是具有同等重要意义的，也不可能是同步进行的。例如国有企业改制成败起决定性作用的不是资金和技术，而是冗员、办社会和债务这三大负担。正是由于三大负担的拖累再加上旧体制的束缚，才使东北老工业基地国有企业建立现代企业制度的步伐十分缓慢。在东北国有经济几乎遍布各个领域而且在多数行业都占有较大比重，工业领域几乎每一个部门都有国有企业。占有高比例的重化工业具有明显的资本密集特征，进入壁垒很高。新的所有制成分很难从产业内部独立地生长起来。东北地区的民营企业属中小企业、劳动密集型企业，大都从事餐饮、娱乐、桑拿、流通和房地产等行业，很少有从事制造业。因此不能简单地仿效南方经济发展的模式用民营化改造国有企业。再比如，政府在振兴东北的过程中，所起的作用应该是营造一种良好的氛围，而不是直接参与一些项目。政府在管理过程中，应该是提高效率，如果还是按以往的模式进行运作，很容易陷入“项目怪圈”。这里有个怎样看待东北社会经济的主要矛盾问题。抓住主要矛盾才是解决问题的关键。泛泛地谈“体制创新”、“市场化改革”之类的东西并不能解决根本问题。振兴东北不仅仅是经济增长，还要解决社会发展问题。如果二者协调发展，自然问题容易解决；但二者相冲突的话，就应当以社会发展为主。以社会发展并不是不要经济增长，而是经济增长是第二位的因素，服从社会发展的要求。东北社会发展的主要矛盾是失业问题，振兴东北的首要目标要从经济增长转向扩大就业，不能把就业作为经济增长的一个配套措施来考虑。
在这个问题上，人们往往有两个误区：一个是经济增长会自然解决失业问题；另一个是东北地区人口规模达到１．０７亿，而且面临新增就业人口的高峰，高失业率将是也个一个常态。
首先分析第一个问题：那种想当然认为，只要经济增长，必然带来就业增长的观点，与现实情形偏离较大。自改革以来中国经济增长与就业增长之间的非一致性表现为：一方面经济保持快速增长，另一方面就业增长率逐步下降，失业和下岗人员逐渐增多，在2001年城镇登记失业率达到3.6％。由于受到产业转型和就业体制改革等因素的影响，东北经济产出增长与就业变动之间呈现出较大的非对称性，即经济增长而就业下降。从2001年统计看，辽宁、吉林和黑龙江经济增长率分别在9.0％、9.3％和9.3％，而就业增长率则分别为1.15％、－2.01％和－0.24％，就业弹性系数均低于全国平均水平。
更加严重的是，经济增长结构的变化导致结构性失业。由于东北第二产业内部产业结构调整时国有企业的劳动力需求下降及第三产业内部传统部门的劳动力需求下降加剧失业。主要表现在：一方面一般素质劳动力数量严重过剩，另一方面符合产业调整、适应高新技术发展和经济全球化要求的高素质的人才又严重缺乏；一方面国有工业企业内部机构臃肿、人浮于事，存在大量的“隐性失业”，另一方面能够大量安置劳动力的轻工、纺织、食品等劳动密集型产业还没有振兴起来；一方面非公有制经济、第三产业发展缓慢，新的产业领域有待开发，另一方面大量的下岗、失业人员又找不到事做等。
失业、半失业问题是东北地区表现最突出的问题。东北地区1507户国有企业中规划关闭破产企业428户,涉及人数95.4万人,拟核销银行呆帐492亿元。其中,辽宁省拟关闭破产企业95户，拟核销银行呆帐为123亿元，涉及人数20.7万人；吉林省拟关闭破产企业124户,拟核销额为152.6亿元,涉及人数26.5万人；黑龙江省拟关闭破产企业191户,拟核销额为185亿元,涉及人数38.6万人。东北地区中央监管的三级以上企业中资不抵债的困难企业104户,有相当部分要实行关闭破产。时间之集中、人数之多是前所未有的。
经济增长不总是自动就能促进就业的，制定以就业为目标的产业政策和制定以增长为目标的产业政策，结果是不同的。如果单纯追求ＧＤＰ的增长，但没有同时解决就业问题，很多人生活在低保水平线之下，这就是有“增长而没有发展”，这种增长模式已被越来越多的国家所抛弃。中央要求振兴东北首先要转变观念，转变观念就是要以科学的发展观念来指导东北振兴，要特别强调“以人为本”的发展理念。调整和改造东北老工业基地，最终目的就是要提高人民生活水平和生活质量，因此，制定各项政策的出发点要看能否使广大人民群众从中受益。
现在东北老工业基地下岗职工多，相当一部分人民群众的生活比较困难，经常有一些职工越级上访，个别地方甚至出现了罢工事件。社会矛盾比较突出，现在有些地方政府为了追求“表面”上的稳定，只采取治标的办法，没有从根本上解决问题。就业和再就业是人民群众最为关心的热点，也是老工业基地各种矛盾的焦点，它直接影响着国有企业改革的成败，关系到东北的政治安定和社会稳定。做好就业和再就业工作，是改革、发展和稳定的重要基础，是保障和提高人民群众基本生活水平的最根本措施，是为人民服务的最大实事。抓好就业和再就业，就是抓住了改革、发展和稳定大局的关键，抓住了老工业基地振兴的关键。
其次分析第二个问题：东北地区的高失业率是否由于人口规模而难以避免？那种认为人口规模与失业规模具有正相关性的观点已经被现代分工演进理论所否定。人口规模与失业规模具有正相关性的理论基础是索洛的经济增长模型。模型假定规模报酬不变和边际收益递减规律，人均资本拥有量的变化率决定于人均储蓄量和按既定的资本劳动比配备每一新增长人口所需资本量之间的差额，因此，要使人均资本拥有量有所增长，就必须使人均储蓄量大于配备每一新增人口所需要的资本量，即资本存量的增加必须快于人口的增加。否则人口的过快增加，就会大致失业。
这种理论在经济发展的决定因素方面严重误导了理论工作者和政策制订者。模型主要集中在储蓄和投资模式上，而不是去研究经济的社会背景——不同的个人和企业怎么通过市场、组织、社会和政治彼此相关。根据这样的模型，最大的发展挑战是提高资本积累的比率，引导人们把注意力转向储蓄率、增加的资本——产出比率、预算平衡，以及资本积累的其他指标，把它们作为几十年来主要的分析工具。
杨小凯为代表的现代分工演进理论把焦点集中在交易成本和劳动分工上问题，构建了分工演进模式解释经济增长。经济的发展是一个分工演进的过程。当经济制度落后使交易成本较高下时，社会就会在自给自足状态，这时没有产业之间的分工，每个自然人自给自足生产各种产品。随着交易成本的不断降低，自给自足的自然人就会开始分化为产业工人，因而使生产力提高。这种分工演进的动力是交通条件的改善，制度的改进，以及城市的发展。分工的演进一方面促进了专业化，从而加速了人力资本和生产经验的积累，形成经济实体之间相互依赖的内生化的比较利益，另一方面专业化的发展必然会与市场交易成本相冲突，原因是作为消费者喜好多样化的消费，作为生产者又喜好专业化的分工。由于这个冲突，当交易效率低下时，分工的好处被交易成本所抵消，人们会选择低分工水平。当交易成本降低时，分工的好处相对交易成本上升，因此市场均衡的分工水平也会上升。正是在这种分工的循环演进过程中，人均收入和产出数量与品种增加，从而实现经济增长。这一模型将分工水平、生产——消费者活动和产品数目全部内生化，认为是劳动分工的演进决定了经济发展，而交易成本却决定着分工演进的速度。分工演进理论模式给我们有两点启示：启示一：促进分工与交易以及知识的发展对经济增长和发展极为重要。启示二：一国的制度创新，应当朝促进分工、降低交易成本方向发展。
失业人口是不能卷入社会分工的生产过剩的人口，因此人口是否成为失业人口关键是取决于交易成本的高低。如果降低交易成本提高交易效率，专业化经济与分工经济交互演进，导致边际收益递增，较高的人口增长率能为扩大劳动分工创造条件。劳动分工是经济发展和增长的原动力。二站后的香港，人口的迅速增长与经济增长是互相促进。即使在沿海发达地区，由于较低的交易成本和较发达的劳动分工，成为吸纳中西部剩余劳动力就业的主力。相比之下，在许多非洲国家，由于制度和社会环境的制约，分工演进机制无法展开，人口的增长就是失业的增加。
那么怎样才能扩大就业呢？《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针。这为建立社会主义市场经济体制下的新型劳动就业体制指出了明确的方向。
首先，坚持劳动者自主择业，是建立新型劳动就业体制的核心。要把选择职业和工作岗位的权力交给劳动者个人，由劳动者根据个人的兴趣、专长和条件，自主决定干什么。这有利于发挥每个人的聪明才智，调动每个人的积极性、创造性，是劳动者个人的自由发展的基本要求。从受教育程度看，东北三省的人力资本水平（8.38年、8.26年和8.25年）都不同程度地高于浙江（7.02年）和广东（8.04年），也明显高于温州地区。但人的观念、人的思想解放程度，特别是市场经济意识、竞争意识都远不如温州人。温州人可以走遍全国、全世界，吃苦耐劳，具有创业、冒险和竞争精神，而东三省许多长期在国企或国有单位工作的职工、干部意识仍然相对保守，相对落后，相对封闭，这本身就束缚了企业、个人、单位的发展。许多人具有劳动能力，也存在就业机会和岗位，但是“等、靠、要”观念还很强。关键在于转变劳动者择业观念，推行灵活多样的就业方式。树立非全日制、临时性、季节性等灵活形式就业也是就业的观念，开发社区服务特别是家政服务的就业潜力。要积极推进家务劳动社会化，鼓励发展家政服务业，以灵活的形式吸纳更多的人员就业。政府应当创造条件鼓励劳动者自主创业。由劳动者根据市场和社会的需要，并根据自己的能力和条件，自主兴办企业或其他经济实体。与之相配套的，还要深化用工制度改革，完善社会保障体系，使灵活就业人员同样享受平等的社会保障权利，免除后顾之忧。
其次，市场调节就业还要求我们建立公平竞争、自由流动的劳动力市场，降低—切阻碍劳动力流动的交易成本。政府促进就业，就是要履行好政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的职能，把促进就业作为宏观经济调控的四大目标之一。逐步建成统一的劳动力市场信息网络，在各级职业介绍机构中实行求职登记、劳务派遣、职业指导、职业介绍、培训申请、鉴定申报、档案管理、劳动保障事务代理、社会保险关系接续等“一站式”就业服务。健全劳动力市场信息网及其公开发布系统，提供及时、便捷的就业信息服务。通过制定政策，引导社会各方面扩大就业；通过市场监管，规范劳动力市场秩序；通过制定法规，规范企业用工行为，保障劳动者权益，帮助就业困难人员实现就业。目前劳动力市场由于不同所有制企业职工流动困难和城乡劳动力市场分割而分成三个部分。一是城市的正式部门，包括所有的国有部门、大公司以及知识技术密集部门，这主要是大中专以上的毕业生和原国有部门人员竞争的就业市场；二是城市的非正式部门，主要是国有企业分离出来的人员和一般城镇人员竞争的就业市场；三是城市的正式部门中待遇较差且劳动强度较高的领域，主要进城民工竞争的市场。政府应该加速劳动力市场的整合，形成统一、开放、竞争、有序的就业市场。
第三，积极财政政策应当从经营性的项目转向社会保障，补充东北等老工业基地养老金和失业的社会保障基金的不足是中央政府的援助政策的重点。几年来，积极财政政策对我国经济增长发挥了巨大作用，但对社会发展投入的不足也导致一系列社会问题。对经济进行宏观调控是财政政策的主要功能但不是惟一功能，政府还要利用财政政策提供公共产品和公共服务，推动社会发展。据统计，1998年－2003年国债投资中，约有半数是经营性的项目。国债要积极退出竞争性和赢利性的领域，尽可能发挥市场在配置资源中的优势。国家应当用国债偿还欠东北地区国有企业职工的历史欠账。1999年仅养老金一项，东北三省拖欠累计高达500亿元，相当于东北三省当年的财政收入，而且企业每年都要发生新欠养老金20亿元左右。特别是大量负债和企业办社会更难解决。
中央政府应当把加大对东北地区的转移支付力度，作为振兴东北的政策之一。转移支付将主要用于对失业工人的补助，及承担一些企业破产的部分成本。此外，中央财政还应通过增加专向转移支付方式，帮助东北地区解决企业办社会带来的负担。对于解决分离企业办社会费用，中央和地方政府各级财政部门应建立“剥离企业办社会专项资金”，资金来源包括三个部分：各级财政部门将挖潜改造资金中不符合ＷＴＯ框架要求的资金，转为剥离企业办社会专项资金；从亏损补贴、税收返还、国有股分红中划出一部分资金；各级财政预算安排的资金。
第四，解除对关键中间产品市场的垄断，促进产业链的延伸和组织的演进。根据现代企业理论，分工和劳动的交易成本低于中间产品的交易成本是企业的充分必要条件。许多中间产品市场，如金融、通讯等行业有由政府垄断，不允许私营企业经营，无法卷入有效的分工，导致产品供应不足，提高整个社会的交易成本，特别是政府主导金融使得资金不按市场原则配置，社会只能选择低水平的均衡。发展非国有经济，需要政府提供宽松而又规范并且一视同仁的政策环境，允许过去只有国有经济才能进入的金融、通讯等行业；同时，我们要推进和规范国有企业的股份制改造，出发点是有利于救活企业。这里要遵循两个原则：成本逐步分摊原则和基于发展的改制原则。这些国有企业的不良资产是长期积累形成的，马上破产会使四大商业银行随之破产。应该将以前长期积累形成的成本放到以后逐年来消化，否则改革的路子走不出来。我们完全可以将这些东西作为有效资产剥离出来，让职工待职安置。解掉包袱以后，重新组建新公司，外面再投些现金，这个企业就活了。所以，只要在兼顾各方的利益以后，我们将企业有效资产盘活、用好。
参考文献：
1． 杨小凯：经济学原理[M]. 北京：中国社会科学出版社1998
2． 郭永清：用新兴古典经济学理论解读我国的失业现象[J].经济前沿.2003（6）
3． 达功：东北三省仍是中央补助大户[N].南方都市报.2003-11-24.
4． 敖蓉、孙潜彤：专家为东北把脉：政企关系不顺 东北振兴难言[N].经济日报 2004-7-9
作者简介：孙少岩（1965-），男，吉林长春人，吉林大学中国国有经济研究中心副教授。研究方向：制度经济学、西方经济学
关丽洁（1970-），女，辽宁新民人，吉林大学经济学院讲师。研究方向：企业管理
黄金峰（1965-），男，吉林长春人，吉林大学经济学院讲师。研究方向：农业经济
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Employment Policy during the Process of Rejuvenating Northeast
SUN Shao-yan1 Guan Li-jie2 Huang jin-feng2
(1Center for China Public Sector Economy Research in Jilin University, Changchun 130012, China;2 Economic School of Jilin University, Changchun 130012, China;)
Abstract: Rejuvenating Northeast old industrial base is systemic engineering in term of economy and society. Reform on all aspects are necessary ;however, there is a key factor inside. Fundamental goal in promoting Northeast should shift from Economic growth to increase employment . It concerned with two errorous zones. One is that Economic growth can solve automatically the problem of unemployment .The another is high unemployment rate may be normal as result of population base and new employment peak in this area. The article put forward four measures on employment :1. New type of employment is based on individual labour free choose. 2. labour market is perfect competitive and mobile, thus can reduce transaction cost . 3.Centr government give main financial aid and subsidy to pension and social security fund .4.Terminate the monopoly of key product markets , and extend industrial chain and promote evolution of organization .
Key words: rejuvenating Northeast; employment policy; division of labour; transaction cost
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