国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节，是长期以来人们所关注的焦点。要改变国有企业效益不佳的状况，可以从微观和宏观两个层面上着手。微观上，可以改革企业运营机制，提高管理水平，强化对经理人员和企业员工的激励与约束，以提高企业绩效。宏观上，可以优化国有经济的分布结构，调整国有经济的规模，寻找国有经济的适存空间，必要时可以减少国有企业的数量，借此来减少亏损，减轻财政的负担。十五届四中全会提出，进行国有经济布局的战略性调整，在国有经济的规模、产业分布、区域分布上要有进有退，有所为有所不为，进行主动的战略回收。这种战略选择实质上并不是削弱了国有经济，而是促进国有经济发展的有效途径。

一、国有经济布局的战略调整与所有制结构

所有制结构是指各种所有制经济在国民经济中的比重及其相互关系。1956年，社会主义改造基本完成以后，形成了以国有制为主的公有制一统天下的格局，"率土之滨，莫非公有"的局面持续了很长的时间。1978年改革开放之后，所有制结构有所变化，非公有经济得到迅猛发展。非公有经济作为国民经济中的主要增量，对所有制结构的改变起到了重要的推动作用。到目前为止，已经形成了国有、集体、非公有经济三者鼎立的局面，其中国有经济在数量上还略占弱势。这种所有制结构的变化，是由于国有经济的发展速度低于非国有经济的发展速度而形成的。在所有制结构变动中的一个重要特点，是国有经济一直处于被动的地位，并不是国有经济主动地在所有制结构中减少比例。十五届四中全会指出，要从战略上调整国有经济的布局，要把国有经济的布局调整与所有制结构的调整结合起来，这次则是国有经济的主动出击。

国有经济与非国有经济相比主要的优势在于：1、由于在国有经济中人人都是财产的所有者，所以不会产生凭借对财产的私人占有而导致的剥削。至于在国有经济当中也有分配不够公平的现象，但那不是制度本身所特有的属性。而相比之下，私有制则通过对财产的私人占有，剥夺雇佣劳动所创造的剩余价值，必然带有剥削的性质。2、国有经济单位的行为目标，兼有公共性和企业性（盈利性）的双重性质。这就决定了他不仅追求经济利益，而且还可以实现私人企业所难以实现的公共利益。这和企业的外部性是不同的，不是一种附带效应，而是从根本目的出发来实现公众与社会利益。3、国家所有制是一种强有力的资源配置方式，可以迅速地集中力量，快速有效地解决社会经济发展中急待解决的问题。4、一般来讲，国有经济在资金、技术方面占有一定的优势。从另一个侧来看，国有经济也有相对劣势：1、在国有资产的长长的委托代理链条的起始端，不存在一个切实的对国有资产的增值有着强烈关怀的人格化的所有者。很难找到一个人格化的的主体来全身心地维护国有资产的权益。因此，从国有企业的经理人员到普通职工都可能利用对国有资产的支配与使用权，侵蚀国有资产。2、在国有经济中难以确定有效的利益激励方式，物质利益的正激励力度不强，生产要素的所有者所得到的报酬与其提供的生产要素的贡献是不匹配的，很容易产生平均主义倾向，不利于激发创新，不利于效率的改进。3、由于各级政府和企业都是国有资产的支配和使用者，虽然在理论上他们是同一个利益主体，但是在实际中他们往往是以追求其单个集体的利益最大化为目标。所以，他们通过既有的权力对国有资产的利益进行争夺，造成没有意义的内部运行成本。

认为存在一种完美无缺的经济形式，是唯心的空想主义者的事情。我们只能从现实条件出发，扬长避短，趋利避害。在经济发展中，对于国有经济和非国有经济的选择要各尽所能，各取所长。十五届四中全会提出进行国有经济布局的战略性调整，这是针对目前国有经济分布过宽，整体素质不高，资源配置不尽合理的局面进行的积极而正确的调整，是符合社会主义市场经济内在要求的选择。国有经济的战略性调整体现在所有制结构上也要有进有退，有所为有所不为。

马克思曾经指出凡事都可以从质和量两方面来考察，所有制结构也包含质（各种经济成分的相互关系）和量（各种经济成分在国民经济中所占的比重）两方面内容。在所有制结构调整上的进与退体现在质和量两个方面。

今后，国有经济在国民经济中所占的比重将会下降，这是退的一面。在这种相对量下降的同时，应该伴随着国有资产的绝对数量的增加，伴随着国有资产的效率与效益的提高，伴随着国有资产为整个国民经济的发展做出更大的贡献。如果做到了这一点，则证明所有制结构的调整是成功的。那么，国有经济在国民经济中所占比重的下降，即国有经济在所有制结构的量的方面的下降，是否违背了社会主义条件下公有制应该占主体地位的原则呢？笔者认为，答案是否定的。因为一方面，国有经济总体的运营效率将由于自身的积极调整而得到提高。另一方面，在所有制结构的质的方面，即公有制的主体地位和国有制的主导地位没有受到丝毫影响，同时我们也必须认识到这种量的下降是加强国有经济在所有制结构中的质的优势的必要条件。

在十五届四中全会的决定中不难看出，国有企业改革和发展的最终目标是使国有经济更好地发挥在国民经济中的主导作用，而这种主导作用主要体现在控制力上。而控制力实现的主体是国有独资企业和国有控股企业，控制力实现的方式是国有经济掌握关系国家经济发展的重要行业和关键领域，从而保证国有经济在实现国家宏观调控目标中发挥重要作用。通过国有经济布局的战略调整，使国有经济集中力量掌握关系国民经济发展的重要行业和关键领域，提高国有经济的控制力，将进一步加强国有经济在所有制结构中的质的优势，使国有经济更好地完成引导、带动、调控包括各种非国有经济成分在内的整个国民经济的发展，提高国有经济的控制力、影响力、带动力。这是国有经济在所有制结构中质的方面的加强，是在所有制结构调整中进的一面，这种调整显示出了实事求是的精神和开拓性的战略勇气。

二、国有经济布局调整与产业结构

国有经济布局调整的主要内容是产业结构的调整。长期以来国有企业效益不佳的原因除了体制因素以外，还有结构因素。目前，国有经济布局过于分散，涉足的领域众多，没有集中在能够有效发挥其经济功能的领域，这就像让一个举重运动员去跑马拉松一样，其结果是可以想象的。

国家所有制作为一种制度安排和其他制度相比有其比较优势，而独特的比较优势在一定程度上决定了适合于国有经济发展而且能有效发挥其经济功能的具体行业的不同。譬如，国有经济在资金和技术方面与其他所有制企业相比，具有比较优势，所以，国有经济比其他经济成分适合投资于资金和技术密集的行业。同样，各产业也有着各自的客观性质与特点，不同的产业有着一系列客观差别。例如，具有不同的生产技术方式，需要不同的生产要素的组合，有着不同的最优生产规模，不同的产业技术交易特点，面临着不同的市场结构等，不同的产业特征要求着不同的制度安排与其相结合。尽管不存在一定产业与一定的制度安排之间的绝对对应，但是，不同的制度安排并不是与所有的产业具有相容性。当一种制度安排与产业性质不相适应时，必然会对经济效率产生重大的影响。人们寻找制度安排与产业性质的最佳结合点就像消费者寻找商品的使用价值和货币价值的的最佳结合点一样，是一个复杂的过程。当然，制度安排与产业的成功结合，就像消费者用最小的货币价值实现了最大的使用价值，从而得到极大的满足一样，也会对整个宏观经济效率的提高起到极大的推动作用。

从理论上讲，与国有制相适合的的产业应具有如下特点：1、自然垄断与规模经济效果明显。2、提供公共服务和产品，产品具有很大的公共性，产品的需求相对稳定，市场变化较小。3、资本密集或技术密集的产业，存在着很高的资本壁垒和技术壁垒。4、经济制高点。5、能够带动其它产业发展的支柱产业和制约其它产业发展的基础产业，有助于实现国家的经济发展目标和实施产业政策。

十五届四中全会的决议指出，在国有经济布局的战略性调整中，国有经济应主要控制：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的骨干企业。这些领域和产业都是关系到国民经济命脉和国家经济独立与安全的产业部门。使国有经济这种制度安排本身的比较优势和具有不同客观特征的产业相融合是这种战略调整的出发点，同时这种战略调整也是按照经济效率和国民经济整体发展的要求所做出的产业选择。三大领域和两大产业为国有企业改革明确了今后发展的产业指向，对今后国有经济活动领域进行了划分。十五届四中全会的决议中关于国有经济布局战略调整的论述，具有重要和深远的意义，同时，这也是国有企业改革在宏观层次上首次迈出实质性的步伐。

在国有企业的改革之初，我们力图于搞好每一个国有企业。但随着改革的深化，我们发现，在市场经济条件下这是不可能的，于是我们开始着眼于从整体上搞好国有经济。在十五届四中全会的决议中我们可以看出，国有企业改革的重要目的在于，不仅要搞好整个国有经济，而且要通过国有经济的发展带动整个国民经济的健康、快速发展，也就是使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。

国有经济的战略性布局调整，一方面划定了一段时间内国有经济的活动领域，另一方面我们也应该认识到这将是一个不断运动的动态过程。国有企业是推动国家经济发展的重要经济工具之一，负担着促进产业结构升级的重要使命。在我国，高新技术产业尚处于起步阶段，国家应采取倾斜的政策给予有力的支持，也可以采取国家投资的方式直接兴办骨干企业，以克服资金与技术的进入壁垒和高风险对私人资本的限制。而当重点企业经过创业阶段而逐渐步入平稳发展时期，国有经济在资产维护上的比较劣势会逐渐体现出来。这时候，国有经济已经成功地完成了他的任务，可以通过股份制改革转变为股权多元化的混合所有制形式，转变为民营企业。

三、国有经济布局的战略调整与区域经济结构

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。而市场经济体制要求建立统一、开放、竞争、有序、流动的大市场，以实现各种生产要素在全国范围内按照逐利性原则的自由流动，形成全国范围内的专业化生产与社会化分工协作，充分发挥各地区的比较优势，促进各地区的共同经济繁荣。在不考虑国外部门的情况下，以全国为范围的生产要素的自由流动，形成分工与协作，将实现国内的生产效率的最大化。但是，如果各地区的生产要素及产品的交易价格不对等，必然会造成区域差异。随之，落后地区将逐渐失去自我发展，赶超他人的能力。

人们所讲的东、中、西部实际上就是经济发展程度的代名词。从20年前，国家向东部给予政策倾斜开始，一直到现在，中西部为东部的发展支付了巨大的成本。中西部地区的工业大多输出资源品和低附加值的产品，而东部地区将资源品加工成工业制成品，以高价格返销给中西部，这种低出高进的格局对于中西部来说形成了一个巨大的价值漏斗。当然，中西部的付出也是物有所值。东部地区的经济已经取得了重大发展，形成了一定的物资基础，并且带动了全国的全方位对外开放格局的形成，这也为中西部地区的加快发展提供了条件和保证。中西部的国有企业大多是资源型和重型化的工业，在新中国的发展史上曾经辉煌过，在向东部进行资源倾斜配置的过程中发挥了重要作用，为国家的发展做出过举足轻重的贡献。但是，随着技术设备的日渐陈旧，包袱的逐步加重，国家政策倾斜和资金支持的减少，基础产业"瓶颈"约束的缓解，资源品买方市场的逐渐形成，以及通过国际贸易进入我国的低价外来产品的冲击，这些国有企业愈发步履维艰，陷入困境，现在很多效益不佳的国有企业已经构成了其所在地区经济发展的首要障碍。而且往往是哪那里的国企越多，改革就越艰难，发展就越困难。要解决这些地区的经济发展问题，不可能回避国有企业的改革问题。

国有经济布局的战略性调整必须与缩小区域经济差距，完善区域经济结构结合起来。这也是国有经济应当担负的责任，因为其他经济成分不会有意识地去实现这一目标。通过国家直接投资兴建国有企业，帮助落后地区加速经济发展，优化区域经济结构，在国外不乏成功的先例。例如20世纪60～70年代的意大利，80年代初的法国都有过成功的经验，在我国也可以采取类似的办法。尽管国有企业的效益不佳是一个普遍的难题，但笔者认为，通过建立国有企业来推动落后地区的经济发展仍是一个必然而有效的选择，这将有效提高本地区居民的就业水平和增加居民收入。国家已经作出了西部大开发的战略决策，国有企业应该在促进西部地区经济发展，缩小区域经济差异的过程中扮演一个重要的角色。国家对中西部投资兴办国有企业关键要注意方向的选择，可以投资于新兴产业、高新技术产业，或者是结合本地区的资源优势，进行初级产品的精深加工。对西部地区资源品的开发绝对不能只搞初级的低附加值的项目，避免重蹈覆辙像东北地区的煤炭和森工行业所走过的道路，同时从一开始就注意开发与投资的连续性、系统性，不要让对西部地区的投资在若干年后出现类似目前东北的某些国企所面临的困境。

如果新建立的国有企业又陷入效率低下、亏损的泥潭怎么办？新增的投资可以采取股份制的形式，以国家为主，吸收多方面的投资，构成产权主体多元化的格局，这有利于产权的流动、交易、重组。待到企业发展步入正轨，国有资本可以逐步退出。以国家投资为主可以利用较短时间完成区域内产业结构的升级与调整，实现快速、超常规发展的需要。

中西部与东部地区的差距是多方面的，但最大的差距还是基础设施的差距。基础设施建设也应是国有资本投资的重点，各地的情况千差万别，应各有侧重。总的来说，在交通、通讯、城乡电网与城市公用工程建设等方面是中西部地区普遍需要加强的。先挖渠再引水。只有加强基础设施的建设，改善投资环境，才能使中西部地区形成自我发展的能力。

中西部地区自身应该建立时不我待的危机意识和超常发展的战略信念，挖掘和发挥本地区的潜力和优势，同时积极引进资金和先进的科学技术。东部地区应本着优势互补、共同发展的原则，支持中西部地区的发展，借着中西部发展的东风，更加前行，这在我国向买方市场过渡和内需有待扩大之际显得非常必要与迫切。

（来源：新浪财经2003-04-22）