2021年是我国“十四五”规划的开局之年，也是国企改革三年行动的攻坚之年、关键之年。4月28日国务院国资委召开深化国有企业分类改革专题推进会。会议指出，近年来，中央企业集团层面和子企业按照商业一类、商业二类和公益类三个类别，全面完成功能界定与分类。各地也都结合实际基本完成国有企业的功能界定与分类。分类改革、分类发展、分类考核、分类监管取得了积极进展和成效，国有企业功能定位更加清晰，与市场经济融合更加深入。

分类改革的战略意义

根据国务院国资委的划分标准，国有企业的分类改革主要将国有企业分成三类：商业一类、商业二类与公益类。其中，商业一类为市场竞争性最充分的行业与领域；商业二类除考虑市场竞争外，还强调重大战略意义；公益类则聚焦保障民生、服务社会等。

从战略定位的角度看，准确认知国企经济功能与社会功能，把国有企业按照自身属性、发展定位与核心功能分成商业类与公益类，并引导其按照不同方向发展，这一改革思路是十分正确的，战略意义十分重大。

分类改革是国资委对国有企业进一步开展精细化管理的探索，是改革向纵深推进的表现；它有利于明确并有序规划国有企业的战略定位与发展方向，可以实现监控更精准、考核更精确的目标；对企业来说，分类改革有利于差异化发展路径的形成，能够避开功能定位错位、发展模式粗放、竞争呈现同质化等问题，从而为国有企业进一步提质增效提供广泛的发展空间；对企业高管与员工来说，分类改革为分类分层评价与分类激励机制的优化提供了可能，有利于充分调动国企各类人才创新创业的积极性和主动性，从而最大可能地增强国企活力与竞争力。

当前分类改革面临的一些挑战

新时代背景下的国有企业分类改革本身就是在披荆斩棘之路上前行，是探索性的也是开创性的。在当前国有企业任务更重、挑战更大、难度更高的现实背景下，客观地直面并分析分类改革面临的各类挑战与难题，有利于国有企业战略目标的实现，有利于分类改革新模式新路径稳健有序地推进。

第一，当前提出的三大分类，从理论上讲，是十分明晰的；然而从操作实践来看，还有一些问题。国有企业本身是十分复杂的。当前部分国有企业的功能定位本身不够清晰，其市场布局和结构调整方向也具有模糊性，产业与行业覆盖比较宽泛。因此，仅仅从市场功能或行业细分来看，一些国有企业本身可能同时跨越了上述三类功能；或者其市场互相之间可能存在一定的交叉重叠性。国企涵盖的市场功能的多样性、复杂性、动态性致使分类认定并非是易事一桩，还需要在功能内涵深化、功能分类细化等方面继续下功夫。

第二，根据笔者实地调研了解，目前虽然大部分中央企业与地方国企都开展了分类改革、分类定位，但是对管理层与员工的整体考核体系并没有呈现本质的差异；或者说其分类考核还在策划过程中。因此，一些国企改革的内驱力还不强。

第三，分类改革后的激励配套政策不完善。与分类考核相对应的是分类激励，分类激励下的激励配套政策直接关系到管理层及员工切身利益，激励保障政策制度与措施需要进一步细化明确。

向分类改革要效益

“分类考核”不仅对国有企业精细化制度建设提出了挑战，而且对国有企业提质增效提出了新的要求。实施“分类考核”，还需推进以下工作。

第一，统筹协调平稳推进，加大分类改革宣传力度，营造良好的改革氛围。

一方面，考虑到被改革对象的复杂性，以及其在不同地区、不同行业、不同功能定位的差异性，对国有企业的分类改革要因地制宜，根据实际情况统筹协调，平稳推进。要把握好分类改革的步骤、方法，兼顾不同企业的功能定位、经营性质、发展阶段、市场属性、行业特点、管理短板和引领任务等。要把握好推进过程中组织领导的规划、方式方法的选择、时间空间的柔性以及与改革力度配套的指导、敦促与协调，统筹兼顾。

另外一方面，由于分类改革是一个创举，一个新鲜事物，因此应积极通过网络媒体、报刊杂志、论坛会议等，多渠道、多方式，积极宣传分类改革、分类激励的意义与规划，尤其让被改革对象明白改革的目标和方向，以及可能配套的考核举措、薪酬激励保障等，以尽可能地消除其心理疑虑，化解改革阻力。

第二，继续细化优化分类标准。

当前国资委定义的三类标准无疑是国有资源分类最基本的准线。当然，为提升国有企业分类边界的清晰度及敦促国有企业加快分类改革，还需要在大的框架下继续优化分类标准。可以考虑对那些“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”以及 “保障民生、服务社会”的社会公共产品进一步开展科学细分。

要充分意识到随着经济社会发展和国家战略的需要，一些国有企业的功能定位是可能发生变化的。因此，适时引入外部考核监督机构，根据不同发展阶段的战略定位、承担的使命、发挥作用的不同，在保持相对稳定的基础上，对国有企业的功能定位和类别进行动态调整。

第三，科学制定分类考核指标体系，创新与优化评价方法。

当前，国务院国资委已经就三类国企的考核指标做了基本的定调与布局。比如，对商业一类国有企业，主要以提升资本回报、质量效益等为考核指标；对商业二类国有企业，主要以服务国家战略、完成重大专项任务等为考核指标；对公益类国有企业，主要以民生改善、服务社会等为考核指标。

在当前大的指导方针下，定位不同的国有企业根据自身特点，在二三级考核指标精细化方面还有很大的操作空间。比如，对商业一类国有企业（如家电制造业、通信设备等），可以进一步加入一些以实现经济功能为目标的考核要素，包括资本配置效率与效益、国有股权多元化和市场化表现、优胜劣汰竞争机制与退出机制等。

而对于公益类国有企业（如城市供水供气、公交地铁环保等公共性企业），行业市场特点迥异，企业治理结构复杂，因此其考核体系除整体考虑成本有效控制、群众满意度及社会评价等外，可以探索“一企一策”的改革思路。

同时，鼓励在国资委纲领引领下，优化考核方法。可以创新性地将西方先进绩效评估工具，如BSC（平衡记分卡）引入国企分类考核并进行“本土化”处理。BSC的内涵兼顾短期目标与长期目标平衡、经济效益与社会效益平衡、内在运行与外在客户平衡等。因此，参照BSC四个维度，根据不同的功能定位选择或舍弃常规意义的指标，如企业战略规划、社会服务、经济效益、科技实力培育、供应链产业链修复、产学研协同创新、创新型人才培养等，有助于在价值关系中提炼指标，精准发力。

第四，开展差别化、包容性的分类激励，充分调动改革积极性。

在国有企业开展分类激励，除了整体要避免“一刀切”，还要把握几个基本原则，如：责任、风险、利益一致原则；物质激励与精神激励、长期激励与短期激励、过程激励与结果激励结合原则；还有效率与公平结合原则等。比如，在贯彻责任、风险、利益一致原则时，可以考虑实行与担当勇气相匹配、与担当能力相适应、与担当风险相挂钩的差异化、包容性激励，以充分调动国企在面对分类改革时的担当作为。

首先，对于商业一类国有企业，主要是实施市场化激励模式机制。建立以货币化激励为主、职务晋升激励为辅的多元化激励要素，包括基本年薪、绩效年薪、任期激励等。另外，符合条件的企业可推行职业经理人年薪制度、灵活的股票股权激励、限制性股票激励模式、分红激励等中长期激励。为积极稳妥推进子企业混合所有制改革，对符合条件的混合所有制企业可实施更加市场化的包容性管控。

其次，对商业二类国有企业，考虑到其既追求社会目标，又要提高效率；既追求利润目标，又要服务国家重大战略领域，因此，可以对其开展市场型激励与职务晋升激励并重、以职务晋升为主的激励模式。同时，为提升经营者与核心骨干的创新创业激情，同时免去上市公司股权激励程序之繁琐，商业二类国企可考虑设立专项激励基金，即授权超过目标利润的企业建立“蓄水池”分红激励模式。另外，为完善国有企业激励环境，还可以建立激励约束机制，包括建立声誉档案、划分声誉等级、动态跟踪与一定范围内声誉共享等。

最后，对公益类国有企业，可以适当引入成本控制奖励。这种建议是合理的。但是同时，这并不意味着公益类国有企业的激励机制不需要创新。建立有区别的、适合自身发展的激励机制，引进晋升激励、精神激励、长期激励等方法。尤其要将群众评议、社会舆论纳入激励考评体系并实施奖惩。

总之，作为引领国有企业开展分类改革最有力的“指挥棒”，分类考核将通过多元价值分配，倒逼国有企业经营理念的根本转变；它将深化价值管理，实现价值获取，从而为国有企业提质增效奠定基础。

（本文作者为上海交通大学安泰经济与管理学院/国家战略研究院副研究员；文章为国家社科基金项目阶段性成果节选，项目编号19BGL115。）