新时代国有经济的理论创新、发展原则与发展方向

摘要：党的十八大以来，习近平总书记清晰界定了国有经济在新时代的功能定位，明确指出了国有经济发展必须遵循的重大原则，并指明了国有经济进一步改革发展的方向。要深入理解习近平总书记的相关论述，必须结合社会主义国家性质，结合市场经济体制的内在要求，结合经济社会发展的阶段性特征。特别要明确，在不同发展阶段，国有经济发挥政治、经济、社会功能的重点有所差异，实现这些功能的具体方式也不同。随着中国特色社会主义进入新时代，国有经济应该继续与国家重大战略保持一致，在全面建设社会主义现代化国家的新征程中发挥重要作用。

关键词：国有经济；功能定位；发展原则；发展方向

党的十八大以来，习近平总书记清晰界定了国有经济在新时代的功能定位，指出了国有经济发展的重大原则，指明了国有经济进一步改革发展的方向。系统研究和深刻把握习近平总书记关于国有经济功能相关内容的论述及其内在逻辑，有利于全面、深入、准确地理解国有经济在国民经济中的特殊地位，有利于推进国有经济战略调整，有利于深化国有企业混合所有制改革，更有利于在全面建设社会主义现代化国家的新征程中发挥国有经济的重要作用。

一、新时代国有经济的功能界定

进入新时代，国有经济必须依据经济社会发展特征，主动肩负使命，为中华民族伟大复兴作出历史贡献。对于新时代国有经济在国民经济中的作用，习近平总书记进行了明确阐述：“国有企业是国民经济发展的中坚力量”[1]，“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。”[2]175习近平总书记关于新时代国有经济的表述是基于国有经济作为社会主义经济的重要组成部分，不仅具有促进生产力发展、保障人民生活的经济属性，还具有政治属性和价值属性。

（一）国有经济理论溯源

与作为国家直接干预经济的工具不同，社会主义国家的国有经济作为公有制经济的一部分，是一种高级的经济组织形式，它与集体经济一起承担着维护社会主义社会性质的特殊政治职能。根据经典理论论证，生产力与生产关系的矛盾运动是推动一国经济社会形态不断向前发展的动力。在经济社会形态转变过程中，生产资料的所有制形式决定着一个国家的社会性质。生产资料私有制占主体的社会形态包括奴隶社会、封建社会和资本主义社会，而继之以生产资料公有制为主体的社会在当前阶段只有社会主义社会。之所以得出这样的判断，是因为资本主义固有矛盾即生产资料私有制与生产社会化之间的矛盾无法在资本主义社会内部得到解决。生产关系要适应生产力的发展，而唯有继之以一种新的生产关系和社会形态，才能进一步促进生产力的发展。这是社会主义和生产资料公有制之间的内在逻辑，也是社会主义社会形态下国有经济和其他社会形态下国有经济的内在本质区别。根据经典作家的分析，社会主义社会的生产资料应该是社会共同占有，即实行全民所有制。在当前的历史阶段内，社会共同占有表现为国家代为持有，这是国有一词的来源。国有经济大规模发展最先是在苏联。在斯大林看来，社会主义的经典模式就是“计划经济+公有制”。在重工业优先发展战略下，国有经济在国民经济中的规模大大超过各社会主义国家的生产力状况。据统计，1992年以前，原苏东社会主义国家的国有经济几乎占50%以上。

（二）国有经济范围的确定

我国的经济成分可划分为公有制经济和非公有制经济，其中公有制经济包括国有经济和集体经济。国有经济即全民所有制经济——生产资料由全体劳动人民共同占有的所有制形式，在当前阶段由国家代表全体劳动人民行使相应权利。国有经济作为一种产权归属形式，是从所有制角度对归属于国家所有的各种经济组织形式的统称，主要包括经营性和非经营性两种形式。其中，经营性国有经济是参与生产、流通、销售等经济活动的市场主体，既包括由国家出资兴办的企业组织即国有企业，也包括各种非国有经济组织中的国有经济成分。

从统计口径看，根据企业(单位)登记注册类型（资本来源），可将企业分为内资企业、港澳台商投资企业和外商投资企业三大类。其中，内资企业包括国有企业、集体企业、股份合作企业、联营企业、有限责任公司、股份有限公司、私营企业和其他企业；港澳台商投资企业和外商投资企业分别包括合资经营企业、合作经营企业、独资经营企业和股份有限公司等。在企业公司制改革以后，大多数规模以上企业的股权结构都是多元化的，独资企业虽然有，但在国民经济资本结构中并不占优。依据企业控股资本的性质，国民经济可划分为国有经济、集体经济、联营经济、股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济、私营经济、个体经济。除国有独资公司外，其他混合经济中的国有资本也都是国有经济的组成部分。据此标准，我国国有经济创造的GDP约占GDP总量的19.2%。[3]这一比重实际上已经接近法国、奥地利等国在其国有企业发展黄金时期的水平。从党的十五大提出的定义看，评价所有制结构应该视其资产在总资产中的比重。[4]国有经济在国民经济中拥有巨大的资产存量。据统计，2019年我国经营性国有资产总额达527.1万亿元，非经营性国有资产总额达37.7万亿元。此外，国有自然资源资产包括国有土地50 552.7万公顷（75.8亿亩）、国有森林8436.6万公顷（12.7亿亩）、草地28 603.3万公顷（42.9亿亩）及水资源总量29 041亿立方米、内水和领海面积38万平方公里。[5]从在国民经济中的重要性看，国有经济依然占据主导地位，这种主导主要体现在关系国计民生领域分布、产业链关键位置布局及影响人民日常生活和抗击外部冲击、维持国家经济稳定安全等诸多领域。从这个角度看，应该全面客观评价国有经济的作用、职能及其在国民经济中的规模表现。

（三）国有经济功能的阶段性转换

中国是社会主义国家，又是发展中大国，因此，与新古典经济理论把国有企业作为弥补市场失灵的工具不同，我国国有经济为主导的公有制经济主体地位是保证人民当家作主、以人民为中心发展的坚实和直接的经济基础；是动员和组织人民，确保我国社会主义制度根本性质的重要经济力量；是抗击国内外重大冲击的干扰破坏，使生产关系适应生产力发展的改革及时调整到位，使公有制主体与多种所有制经济共同发展、更加协调，为社会稳定健康发展凝聚长治久安的强大力量。归纳起来，国有经济至少具有三重功能：一是政治功能，即维护社会主义制度的功能。国有经济是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础。二是经济功能，即解放和发展社会生产力，这是社会主义的本质要求。三是社会功能，即不断满足人民发展的需要。这一功能是前两项功能的最终目的，是社会主义本质要求的归宿。国有经济这三大功能在不同发展阶段的表现也不相同。

从理论上看，国有经济作为社会主义经济先进生产关系的代表，优于传统私有制下的私有经济和外资经济。因此，新中国成立后国有经济承担的政治任务就是要尽快促进生产力的发展、积累社会财富，以显示社会主义生产关系的优越性。为了实现这一政治功能，国有经济要尽快实现国家独立自主，即建立起相对完备的经济体系尤其是重工业经济体系，以摆脱对外经济依赖和经济封锁；对内要尽可能实现人民生活的持续改善，引导和改造私有制经济，以赢得人民对新的社会主义制度的普遍认同；还要形成强大的国防力量，以保卫新生的政权和社会主义制度。显然，这时的政治功能、经济功能和社会功能是合一的。这是因为经济发展初期，经济发展和民生改善都受到资源有限的极大约束，国有经济具有动员有限资源的天然优势，因此，优先发展国有经济的战略既符合经济发展规律，也是一国发展初期实现赶超的最佳选择。显然，政治功能和经济功能本身就蕴含着社会功能，即人民生活的普遍提高。到1957年第一个五年计划结束时，我国的工业化基础初步奠定，工业实现了从无到有、从小到大的巨大飞跃；全国职工的平均工资比1952年增长42.8%，农民收入比1952年增加近30%，人民平均消费水平比1952年提高了34.2%，文教、卫生、科学、艺术事业也有了很大发展。显然，第一个五年计划的超额完成奠定了我国社会主义工业化和国有经济的初步基础，提高了人民生活水平，显示了社会主义制度的优越性，“我们的民族将再也不是一个被人侮辱的民族了，我们已经站起来了”[6]。

直到改革开放前，配合国家经济体制和发展战略，国有经济已经覆盖国民经济的各个领域，形成完备的工业生产体系，控制了整个流通领域最为关键的环节，这为进一步多元化发展奠定了物质、组织和人力资本基础，也意味着改革开放后国有经济功能虽然本质上没有变化，但在具体的实现形式和参与经济的方式上开始转型。首先，从政治功能看，国有经济依然是社会主义国家政权的经济基础，但随着政权的稳定，国有经济只要掌控关键领域，分布在关系国计民生的重要资源、能源行业，就可支撑国家的经济安全，维护政治安全。其次，国有经济促进生产力发展的功能没有变，但促进生产力发展、提高经济整体效率的途径开始从直接生产转变为培育竞争性市场，促进多种所有制经济共同发展，同时发挥国有经济的技术外溢效应，为非国有经济提供技术等方面支撑。再次，随着人民生活保障由传统配给制向市场供给转型，国有经济的社会功能也从组织承担转向社会承担，非经济功能逐渐从国有经济剥离回归社会，而国有经济的社会功能则表现为稳定市场供给和市场价格，抵御外部风险冲击，引导市场经济良性发展，摆脱市场制度的局限性和盲目性。改革开放后国有经济先后经历的“放权让利”“抓大放小”“股份制改造”等，都是围绕着如何发挥市场在资源配置中的作用和更好发挥政府作用展开的。经过改革，国有经济在竞争性领域退出，向关系国计民生领域集中，强化了国有经济对国家经济安全的支撑，更好地发挥了政治功能。同时，非国有经济在竞争性领域快速发展，形成对国有经济的补充，整体上提高了资源配置效率。此外，随着国有企业股份制改造的实施，公有制新型实现形式不断完善。由此可见，无论是改革前还是改革后，国有经济都不是简单地从企业微观财务管理效率角度，而是从国家政治经济社会发展全局角度考量发展策略和实现三大功能的具体措施。因此，习近平总书记指出，国有经济“为我国经济社会发展、科技进步、国防建设、民生改善做出了历史性贡献，功勋卓著，功不可没”。[2]175

进入新时代，我国正处于决胜全面建成小康社会、为实现第二个百年奋斗目标开启全面建设社会主义现代化国家新征程的新发展阶段，国有经济功能的实现途径又有了新坐标。习近平总书记明确指出，国有经济要成为“党和国家最可信赖的依靠力量，成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量，成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量，成为实施‘走出去’战略、‘一带一路’建设等重大战略的重要力量，成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量，成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。”[2]175据统计，截至2019年，我国中央企业的境外单位已有11 000多家，总资产达7.98万亿元，中央企业境外单位实现营业收入5.7万亿元，外籍员工占比达85%以上；在“一带一路”沿线国家和地区承担了3428个重大工程项目；在基础设施建设、能源资源开发、国际产能合作等领域，承担了一大批具有示范性和带动性的重大项目和标志性工程。由此可见，国有企业是国家经济、外交、文化“走出去”的重要载体。[7]显然，习近平总书记对国有经济的功能界定是围绕政治、经济与社会三重功能展开的，并赋予了国有经济新时代新作为，即更好地服务中华民族伟大复兴，并以建设社会主义现代化强国为根本使命。

二、新时代发展国有经济的重大原则

中国国有经济发展既不同于其他发达国家国有经济，也不同于其他发展中国家的国有经济，表现为既有发展阶段的特殊约束，又有社会主义性质的特殊目标。因此，在国有经济发展中必须明确发展原则，这是保证国有经济发展方向的根本指针。

（一）坚持党对国有经济的领导

在全国国有企业党的建设工作会议上，习近平总书记强调：“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之”，“坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的‘根’和‘魂’，是我国国有企业的独特优势。”[2]175从理论上讲，社会主义制度下的国有经济是社会化生产条件下劳动者与生产资料直接结合最重要的社会形式。工人阶级是领导阶级，又是其先锋队共产党执政最重要的阶级基础。虽然作为经济组织的国有企业，必须遵从市场规律、适应市场竞争、提高经营绩效和财务管理效率的准则，但从国有属性看，服从党的领导才能保证做强做优做大的国有企业“不变色”；才能保证国有企业始终是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量；才能使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量，成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量。因此，必须一以贯之地坚持党对国有企业的领导。对于国有企业来讲，既要坚持党的领导，又要坚持深化改革、建立现代企业制度，这是由国有企业的多重属性所决定的，是其他国家的国有企业所不具备的。这将形成中国特色的现代国有企业制度，党的领导将融入公司治理的各个环节，为国有企业改革提供强大的组织保障。

（二）坚持“两个毫不动摇”

市场化配置资源的前提是多元化市场主体，而多元化的市场主体要根据市场规则进行公平竞争，因此，只有保证市场主体多元和公平竞争才能发挥好市场配置资源的效率优势。党的十九届四中全会把“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等”并行统一在社会主义基本经济制度中。这种新概括固定了市场经济体制及与之相匹配的多元所有制结构和多元分配制度。这也就意味着，国有经济、集体经济、混合所有制经济、私营经济、外资经济和个体经济将长期共存于社会主义经济制度之内。它们公平参与市场竞争，同时又合作发展、互相促进、共同繁荣。这既是市场经济的内在要求，也是社会主义制度包容性的体现，更是解放和发展生产力在当前阶段的必然选择。但要明确，尽管公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础，但它们发挥的作用并不相同。其中，公有制经济占主体，国有经济作为公有制经济的重要组成部分和国民经济的中坚力量要发挥主导作用。公有制的主体地位决定着社会主义制度的性质。国有经济起主导作用，主要体现在控制力上，即控制国民经济命脉，主导经济发展方向。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域及产业链的关键环节，国有经济要占支配地位。在公有制占主体、国有经济占主导的前提下，要进一步拓展非国有经济特别是混合所有制经济和民营经济的发展空间，从而倒逼国有经济进一步提高效率。坚定不移地坚持“两个毫不动摇”的重大方针，努力实现国有经济与其他所有制经济共同发展，促进不同所有制经济公平竞争，才能保障整个国民经济体系的高效运行。

（三）坚持市场化改革方向

“理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。”[8]国有经济发展也必须按照市场化方向不断深化，按照市场规则坚持公平竞争。必须积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。其中，市场决定价格是市场在资源配置中起决定性作用的关键，因此，价格机制是市场机制的核心。但必须明确的是，市场不是万能的。即使是成熟的市场经济，具有自然垄断特征的领域、公共物品供给和具有外部性的产品都不能依靠市场供给，或者存在严重的供给不足。同时，我国社会主义国家性质本身也赋予了国有经济多重功能。因此，发展国有经济不仅要充分尊重市场经济规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要彰显社会主义制度优越性，更好发挥政府作用，通过有效引导和约束国有经济，摆脱市场经济的局限性和盲目性。

（四）坚持服务国家重大战略

国有经济的时代使命和功能担当具有明显的阶段性特征。在新时代，国有经济要坚持确保与国家发展战略同频共振，适应高质量发展要求，在发展实体经济、实施科技创新、推动绿色发展、提供公共服务与民生保障、实现区域协调发展、构建新发展格局等重大战略中发挥引领和支撑作用。尤其国有经济要成为重大区域发展战略的服务者。国有经济是服务重大区域发展战略的重要主体，要积极参与国家西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等区域发展战略，全面助力京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略。未来，国有经济要在构建区域产业生态、引导要素资源流动、补齐短板不足等方面发挥更大作用。

三、新时代国有经济的发展方向

在新时代，国有经济要有新作为，新作为要有新方向。国有经济的发展要继续沿着发展实体经济优化布局、探索公有制实现形式推进混合所有制改革、深化改革做强做优做大国有企业的方向，不断提升国有经济的竞争力，持续发挥国有经济的导向作用。

（一）发展实体经济

中国是一个大国，必须始终高度重视发展壮大实体经济，不能走单一发展、脱实向虚的路子。国有经济是发展实体经济的生力军和主力军。制造业是实体经济的重要组成部分，也是国有经济分布的重要行业。国有经济有能力、有实力成为我国实体经济攻坚克难和打硬仗的主力。搞好实体经济关键在于持续不断的创新。要实现从工业大国向工业强国的转变、实现从高速增长向高质量发展的转变，必须靠创新驱动实现转型升级，通过技术创新、产业创新，不断由产业链中低端迈向中高端。国有经济作为重要创新力量，要坚持把发展基点放在创新上，切实提高自主创新能力，特别是“卡脖子”的关键核心技术创新能力，不断优化创新机制，努力赢得全球科技竞争主动权，推动我国科技跨越发展、产业优化升级、生产力整体跃升。

从技术层级划分产业链，国有经济主要集中在资源型产业和中技术产业两个领域①，牢牢控制着产业链的上游和中游，这反映了国有经济产业布局调整已取得显著成效。根据2004—2017年《中国工业经济统计年鉴》数据整理分析可知，在国有经济总产出中，资源型产业占比一直维持在30%～40%，近年有所波动，但整体格局未发生变化。利用投入产出表分析发现，工业企业中处于上游产业的国有企业比例超过50%，而处于下游的国企比例在2007年后一直保持在10%以下。同时，国有企业在资源和生产加工部门分布较多，而在技术密集型产业领域则略显不足，这与改革开放初期国有企业技术外溢效应明显并催生民营经济快速发展历史形成鲜明对比。因此，国有企业应依据自身资本密集特点，尽可能布局技术密集产业，抢占研发和技术进步先机，突破制约我国经济长远发展的“卡脖子”环节。唯有如此，才能更好地带动全产业链上不同所有制经济技术水平共同提高。

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①资源型产业包括采矿业、石油化工、金属和非金属冶炼和制造、电力和热力生产行业等；低技术产业包括食品加工、食品制造、饮料制造、烟草加工、纺织、造纸等附加值较低的产业；中技术产业包括化学原料制品、医药制造业、化学纤维、通用设备、专用设备、交通运输、电气机械及器材制造业、通信设备、计算机及其他电子设备制造业、仪器仪表等；高技术产业包括医药制造业、通信设备、计算机及其他电子设备制造业、仪器仪表等。《中国工业经济年鉴》发布至2017年，因而2017和2018年的数据采用主营业务收入代替。

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（二）优化国有经济布局

国有经济布局和结构不是一成不变的，相反，应该是与其功能定位相匹配，进行动态调整和合理配置。“国有企业特别是中央管理企业，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱，在我们党执政和我国社会主义国家政权的经济基础中也是起支柱作用的，必须搞好。”[9]国有经济布局要坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率。要优化国有资本重点投资方向和领域，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。同时，要加快自然垄断行业国有经济的非垄断环节的市场化改革，促进充分竞争性行业国有经济的有序流动和合理布局。

在国防军工、能源资源、粮食供应、数字经济基础设施等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业领域，要适应国际政治经济形势变化，进一步加大国有经济的投入和布局力度，增强国有经济的控制力和影响力，切实维护国家战略安全。在前瞻性、战略性领域及“卡脖子”的关键核心技术领域，要适应未来科技变革方向，加快建立健全创新体制机制,更好发挥国有经济对创新活动的基础性、支撑性和引领性作用，培育有能力参与国际科技前沿竞争合作的创新力量。在城市基础设施、养老托育、医疗教育等公共服务领域，国有经济要围绕人民群众最关心、最直接和最现实的生产与生活问题，创新服务方式、扩大供给规模、优化服务内容、提高服务质量和服务水平。在电力、油气管网、铁路、邮政等自然垄断行业，要按照构建更加完善的要素市场化配置体制机制的要求，进一步深化以政企分开、政资分开、放松准入为主要内容的改革，促进国有经济加快非垄断环节的市场化改革，进一步提高自然垄断行业产品与服务的供给质量。在充分竞争行业领域，依托市场竞争机制实现优胜劣汰，按照提质增效的要求强化经营风险防控，动态退出不具备竞争优势的领域，促进国有经济合理布局和有序流动。

（三）推进混合所有制改革

党的十八届三中全会对国有企业改革从宏观所有制结构到完善国有资本管理体制和现代企业制度、推进分类改革、促进混合所有制改革等方面进行了一系列部署。首先，明确了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，这是中国特色社会主义经济制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。平等对待公有制经济与非公有制经济，不仅在宏观上进一步巩固了混合经济形态，更重要的是为国有企业混合所有制改革铺平了道路。非公有制经济可以通过交叉持股的形式与国有、集体资本一起形成混合所有制经济，而这种新型经济形式不再被单纯地看作公有制或非公有制，而是被定义为基本经济制度的重要实现形式，这实际上是在所有制结构中重新界定的一种新形式。当然，混合所有制经济也可以采用员工持股的方式，从而形成新的资本所有者与劳动者结合的利益共同体，某种程度上这也是一种全新的所有制形式。同时，鉴于国有企业、国有经济的多重属性是由不同企业承担并完成的，因此，分类改革势在必行。为贯彻党的十八届三中全会关于国有企业改革的精神，2015年中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》；同年12月国资委、财政部、发展改革委印发《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，细化了《关于深化国有企业改革的指导意见》，拉开了国有企业分类改革的大幕。根据相关文件，国有企业被划分为商业类和公益类，两类企业承担不同的社会责任，但都必须尊重市场经济规则，也必须自觉服务国家战略，主动履行社会责任。在具体改革方式上，两类企业虽有所差异，但遵循的标准只有一个，即“有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”[10]。

（四）做强做优做大国有企业

深化国有企业改革、做强做优做大国有企业既是国有经济优化布局和战略调整的着力点与落脚点，也是我国经济竞争力提升的主要抓手。国有企业在我国社会主义经济建设过程中发挥了重要作用，在改革开放过程中持续发力，但这并不意味着国有企业发展不存在问题；相反，国有企业只有通过改革才能适应新时代的发展要求，才能为实现第二个百年奋斗目标作出更大贡献。对于国有企业盈利能力不断增强的情况下还要不要改和怎么改的问题，习近平总书记多次作出明确指示。例如，“要搞好就一定要改革，抱残守缺不行，改革能成功，就能变成现代企业”；[11]“深化国有企业改革，要沿着符合国情的道路去改，要遵循市场经济规律，也要避免市场的盲目性，推动国有企业不断提高效益和效率，提高竞争力和抗风险能力，完善企业治理结构，在激烈的市场竞争中游刃有余。”[1]而评价国有企业改革成败的关键，是“推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”[10]。

需要指出的是，国有经济财务效率低下既有国有经济自身的原因，也有体制机制造成的政策性负担的原因，还有考核目标发生较大变化的原因，更有不同经济发展阶段国有经济发挥作用不同的原因。改革开放前，在高度集中的计划经济中，国有经济承担着动员非常有限的资本的功能，也就是要尽可能多地动员社会资源进行恢复性生产，并尽可能快地完成资本积累。在此条件下，国有经济的目标导向自然是产出最大化而非利润最大化，因此，成本对企业生产不具有硬约束作用。改革开放后，特别是建设社会主义市场经济目标提出以后，国有企业要根据市场导向成为独立的市场主体，利润导向代替产出导向成为国有经济的目标。实际上，建立市场经济的根本在于多元化市场主体在竞争中不断提高效率，从而提升资源配置效率。这样，国有经济在新的发展阶段就有了新的功能，即市场培育功能。

国有经济市场培育功能的发挥主要有三个着力点：其一，通过前期促进经济发展，积累发展所需的资本和经济成果，这方面新中国成立以来的经济体系建设已经完成。其二，通过优化布局和战略性调整，为非国有经济特别是民营经济腾挪出可以发展的市场空间，这方面通过国有经济分类改革越来越清晰。其三，通过深化国有企业改革，完成市场主体建设，提高国有经济竞争力，这方面正在深化推进。在国有企业由生产主体向市场主体转变过程中，国有企业改革不断深入。一是将原来承担的社会职能转移到政府公共职能中去；二是剥离政策性负担造成的不良资产；三是更加向主业集中，向市场利润导向的产业延伸；四是探索现代企业制度建设，提升企业管理、治理的科学性。通过上述一系列改革，国有企业与国有经济的效率和竞争力不断提高，且国有企业利润不断提高，与非国有经济效率逐渐拉近。以规模以上工业企业成本费用利润率为例，国有企业在2000年后成本费用率大幅提高，2008年国际金融危机后虽有所下调，但其后的变化基本与非国有企业一致。此外，通过不断深化改革，已经形成一批规模大、效率相对较高的国有企业集团，并不断参与海外竞争。另据统计，2020年世界500强企业中，中国企业有124家（不含台湾省），已经超过美国。其中，国有企业92家，包括48家央企、32家地方国有企业和12家财政部门出资企业。由此可见，不能将国有企业财务管理效率低简单地理解为国有企业自身的经营问题，要放在一个更大的视野中，与中国经济体制改革相衔接，才能理解国有企业发挥的作用和国有企业存在的价值。而国有企业完全可以通过深化改革，实现微观效率改善，并成长为具有国际竞争力的企业集团。

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文章来源 / 中国政治经济学智库https://mp.weixin.qq.com/s/reh_1NT4SLNzlblH4CvEpA