国有企业产权改革研究

一、关于产权结构调整的理论前提

关于产权的含义，产权学派的代表人物各有表述。我国经济学界占主流的观点是把产权定义为对财产的权利，亦即对财产的广义的所有权---包括归属权、占有权、支配权和使用权；它是人们(主体)围绕或通过财产(客体)而形成的经济权利关系；其直观形式是人对物的关系，实质上都是产权主体(包括公有主体和私有主体)之间的关系。由产权的定义可以得出其属性有如下几点：(1) 主体性。（2）可分解性。（3）可交易性（4）排他性。（5）产权行使的约束性。（6）产权主体责、权、利的对应性。

产权的界定就是把产权的各项权能界定给不同的行动团体。界定的方法有两种：一是法律机制；二是私下交易与商定。界定后的产权主要包括以下几种结构：（1）私有产权。私有产权是将资源的使用与转让以及收入的享用权界定给一个特定的人，使其享有完整的产权；（2）社团产权。社团产权也称共有产权，即共同体的每一成员都有权分享同样的权利，但排除了共同体外的任何成员对共同体内的任何成员行使这些权利的干扰；（3）集体产权。集体产权即行使对资源的各种权利由一个集体做出，由集体的决策机构以民主程序对权利的行使做出规则和约束。集体产权与社团产权不同。对于社团产权来讲，每个人对如何行使权利的决定是事先无需与他人协商的，而一种产权如果是集体的，那么关于如何行使对资源的各种权利的决定，就必须由一个集体做出；（4）国有产权。在理论上是指这些权利由国家占有，国家再按可接受的政治程序来解决谁可以使用或不能使用这些权利。

产权界定中有三个边界关系需要明晰：即国家与公民和法人企业的权利义务边界，确保个人(法人)的适度自由和国家对个人(法人)的有限责任；投资者与企业的关系，低障碍进出与有限责任；企业与员工的关系，低成本的双向选择与有限责任。产权明晰的首要问题是各种要素的提供者的权利如何分配，是按什么方式评价各要素的价值以及规定各种要素的提供者在企业中的地位。国有企业产权明晰就是要在三个层次上明确责权利的关系：第一是国家(政府作为社会管理者)与公民和法人企业的关系；第二个层次是投资者(包括政府作为投资者)之间及其与企业的产权关系，政府与国有企业是一种特殊的投资者之间的关系，这里还有不同级政府的产权明晰问题；第三个层次就是员工与企业的关系，这是目前产权最不明晰的地方，它不仅表现在知识分子的收入水平低的结构性问题，更重要的是作为生产要素价格的工资没有一个人人信服的决定基础，这是产权明晰中最难解决的问题所在。

二、关于国有企业产权改革的特征

国有企业产权是指国有企业的资产所有权，以及与资产所有权相关或由所有权分离出来的占有权、使用权、收益权、处分权及其组合。随着社会主义市场经济体制的建立，国有企业产权改革滞后的矛盾日渐突出。市场改革优先和产权改革滞后使得国有企业在激烈竞争的市场经济中一再败退，具有优势却不能显示优势。因此，国有企业特别是国有中小企业，在各行业中的相对退出，甚至绝对退出和改革旧的国有产权制度，成了国有企业深化改革、面向市场、摆脱困境的客观要求和必然趋势。

传统公有制下的产权结构从根本上说是与市场经济不相容的。它表现在：一是所有制形式单一，难以形成市场经济所需不同产权主体；二是国有企业产权主体虚置，参与市场竞争的压力和动力明显不足；三是国有企业偏离市场经济所要求的利润最大化目标。

从产权角度入手，认为国有企业产权有如下五个特征：第一，“资本雇佣劳动”而非“劳动雇佣资本”。第二，事实产权与法律产权不一致。第三，产权成本与收益不对称。第四，人力产权丧失。第五，国有产权的“廉价性”。在这五个特征中，最重要的就是“资本雇佣劳动”和人力产权的丧失。“资本雇佣劳动”决定了国家作为大股东的地位，但国家作为大股东并非必然导致低效率，这一点在西方国家不乏例证。一个主要的原因是承认了人力资本所有者对企业产权的享有。但是，由于我国从法律上完全否定了人力产权，这是国有企业低效率的本质所在。所以，从这两个特征出发，就可以推出其它三个特征。从这个意义上说，国有产权具有内生的逻辑性。

还有的学者还提出，国有产权具有下列特征：1国有企业不是纯经济性质的组织，它与国家、政府等超经济的力量紧密结合。国有企业一般均具有相应的行政级别，其经理层也都是具有行政级别的官员。因此，国有企业往往首先接受行政规则的约束，然后再接受市场规则的约束。2从产权制度方面看，政府通过层层行政单位控制企业，进行多头管理，存有很高的信息传递、决策及协调成本。同时，政府监督、控制和驱动企业的成本也很高。3国有企业不是独立的财产法人，企业产权也没有明确界定，它仅仅是政府行政单位的附属。企业内部的经营机制也缺乏动力和活力，导致整个社会的资源不能有效配置。

对于国有企业产权的缺陷，国内学者提出有以下几点：第一，国有企业真正的所有者不到位。第二，缺乏有效的机制监督和约束所有者代表，造成产权归属主体的虚置和缺位，导致“公有制的悲剧”和所有者代表责权利的背离。第三，国有企业不仅制度本身存在监督上的失灵问题，而且还存在其委托-代理链条过长问题。第四，所有者代表缺位。即便将代理链条尽可能地缩短，也绝不可能将传统国有制下的委托-代理链条缩短到像现代规范的股份公司那样简单明了的三个层次（股东——董事会——总经理）上。第五，传统国有制下的国有产权不流动性，使得国有资产所有者无法能够像现代规范公司制企业中的资产所有者那样灵活地运用脚的投票机制来约束经营者，而不可否认或不可忽视的是，脚的投票机制对那些具有机会主义行为倾向的职业经理人员来说无疑是一项极其严厉的制裁与约束制度。

三、关于国有企业产权改革应注意的问题

国有企业产权改革势在必行，主要基于：第一，传统国有企业产权制度的弊端。第二国有企业的历史使命发生变化。第三，市场环境发生变化。第四，资源优化配置的要求。第五，国有经济战略调整的需要。

目前，我国国有企业改革进入到产权重组和置换的实质性阶段，取得了很大的成效，但也有一些值得注意的问题：

1、只重形式，不重内容。许多地方和企业只是变换名称和组织形式，并没有真正按公司法的规定，真正建立起符合现代企业制度要求的法人治理结构和监督制衡机制。

2、简单化、一刀切倾向。不顾当地和企业的实际情况，也不顾职工意志，一卖了之或拉郎配，造成国有资产流失，或使原本经营业绩好的企业陷入困境。这当中往往隐藏着滋生腐败分子的温床。

3、政府干预，长官意志。有的地方和部门的领导，不是从全局出发，从市场经济的客观规律出发，而是从本地区本部门甚至个别人的既得利益出发来对待企业改制和资产重组，效益好的留给自己，差的推给别人，或者将好不容易收回的国有资产又重新投入到某些新的竞争行业中去，造成新的企业亏损，使国有资产再次陷入低效率运行的泥潭。

上述是国有企业产权改革时普遍存在的问题。具体到每一个企业在进行产权改革时，有的学者提出还要注意下面一些问题：

1、关于认识上的问题。当国有企业资产向非公有主体特别是国有企业经营者、劳动者转化时，由于缺乏明确的法律、法规和理论依据，很多认识上的问题由此产生。主要包括：公正公开和国有资产流失问题、产权界定问题、经营者持大股问题。

2、关于妥善解决职工身份转换和补偿问题。国有企业产权改革，其中最棘手的问题是职工身份转换和补偿问题，特别是当国有资产100%从企业退出，职工身份置换更成了一个无法回避的问题。

在现有的国有存量资产中，有相当一部分是在国家对老职工负债的基础上建立起来的。在国有企业产权改革中，不能回避国家对这部分职工的负债。在社会保障制度滞后、社会再就业岗位不足的情况下，有些职工一旦解除“劳动关系”，就等于失去生活来源。因此情绪对立，工作难以开展；二是资金来源得不到保障。例如，协议解除劳动关系的“三金”费用约人均2.5万元。大部分国有中小企业在经营不善的情况，根本无力支付这笔费用。因此如何完善转移支付制度，切实保障资金来源和广开再就业门路是当前急需研究解决的问题。

3、关于不良资产和空壳企业的处置问题。在国有企业产权改革的过程中，除了职工身份置换这一棘手问题外，还有一个很难处理的问题：不良资产和空壳企业处置问题。

目前，不少国有中小企业债台高筑，不良债务和隐性负债比例很高。这成了产权改革和国有资产流动重组的重要障碍。如果不把不良资产和债务从企业剥离，企业改制往往无法进展下去。但是如果剥离，谁来承担这部分不良资产和债务？银行等债权人如何同意对债务的处置？在实际操作中，不少企业只能把有效的资产和业务从企业剥离，连同部分国企职工置换给一个由经营者持大股的股份合作制企业或民营企业或给卖给其他社会法人。原来的企业成了一个只有不良资产和债务的空壳企业。空壳企业通常被指责为逃避银行债务，有效资产剥离也有国有资产流失之嫌疑。然而事实是不少国有企业早就被“非资本化”了。即原有的所有者权益被资产损失和亏损所侵蚀，逐步化为乌有。有的企业从一开始就是无资本企业，1995年结束的清产核资发现30万家非金融类国有企业有37.2%属于这种情况。从这个意义上说，有些企业早在被“非资本化”的同时被“非国有化”了。只是由于没有严格的破产制度，国家才有可能继续保留对这些企业的所有权，当然也不得不承担所有者的责任。

国有企业大量的不良资产和目前已出现的空壳企业，是一个不争的事实。如何解决这一问题，政策和通路都很少。一是不良资产的界定政策可操作性差、认定工作量巨大、等待核销的过程更是漫长；二是破产受到严格的指标限制。一些已存在好几年的空壳企业，始终无法找到退出通道。为了维持这些空壳企业的存在，不得不让它们继续耗费国家财产。

在市场环境中，国有企业的产权已经难以保障财产所有者的权益。今天非国有经济作为市场主体得以发展壮大，在某种程度上是以国有资产流失为代价的。国有企业为渐进的改革策略做出了无可替代的制度支撑，这也是需要代价的。随着国有企业历史使命的变化和社会主义市场经济体制的建立与完善，国有企业产权改革的条件已日趋成熟，因此，政府必须正视在产权改革中存在的一系列问题，尽快完善相应的法律、法规、规范操作，做到有章可循、有法可依。

产权制度的改革，是国有企业改革的核心，建立现代企业制度，是改革的方向。科斯的产权理论对我国的产权制度改革有着积极的指导意义，但不能全盘照搬，要防止私有化倾向，并注意改革中出现的某些不良倾向。

四、关于国有企业产权改革的基本原则

对于国有企业产权制度改革的基本原则，有学者提出以下几点： 第一，产权制度改革的基本出点和归宿是发展社会生产力；第二，产权制度改革必须适应社会主义市场经济的发展；第三，产权制度改革必须与社会主义初级阶段的路线、方针、政策相适应；第四，产权制度改革应遵循因地制宜的原则。

为确保国企资产在流动中得到优化重组，实现保值增值，有的学者还提出，在具体实施产权改革时，要坚持以下几项改革原则：第一，坚持多种改制形式并存。第二， 严防国有资产流失。第三，着力盘活存量资本为增量资本。

五、关于国有企业产权改革的思路和方法

对于如何进一步推进国有企业产权改革，一些学者提出：

第一，组建国家授权投资机构——国有资产投资公司。

我国产权改革面临的最基本问题是建立或明晰一个能代表国家行使产权权利，并与市场机制相适应，且具有行为能力的产权主体。国家作为投资主体本身并不有直接进行投资的能力。因此，必须在国家所有者与企业之间寻找一个中介人——国家授权投资机构。一方面，它授权经营国有资本，对国家承担投资责任；另一方面，它对企业投出国有资本，代表国家行使出资者权利。

虽然近几年来的改革实践已经形成了一些具有控股能力的国家控股公司，但它们多数是靠行政方式组建，很容易出现行政化管理趋向，不利于实行真正意义上的政企分开。再者，一些资本运营机构人员素质不高，资本营运经验不足，只重视实物管理，缺乏从价值形态管理国有资本，对兼并，收购，重组显得力不从心。为了克服上述缺点，因此，设想按投资基金模式组建国有资产投资公司，政府将资金交由国有资产投资公司经营管理，作为终极出资者依法享有投资权益。鉴于此，我国可以在一些经营管理比较好的投资基金公司进行试点。按投资基金模式建立国有投资公司具有以下优势：（1）有利于建立多元化的产权主体；（2）产权明晰，权责分明；（3）专家理财制度，有利于实现国有资产的保值和增值，有利于实现正确的投资决策，规范政府行为；（4）国有资产投资公司的公开化运作，内部自律机制比较健全，有利于国家所有者的管理到位，硬化约束。（5）有利于国有资产跨地区，跨行业。跨部门流动，实现优化组合，避免重复建设。

第二，深化改革，促进国有企业产权多元化。

通过股权多元化使得个人和诸如保险基金和投资基金等机构也成为国有企业的部分所有者，这些个人和机构追求最高经济效益的动机有利于所有者职能到位，形成规范的公司法人治理结构；有多元股东的制衡，易于实现政企分开，使企业的目标集中追求经济效益。国有股东和其他股东一样以派股东代表或董事的形式进入企业，行使股东的权利，股东代表或董事对股东承担信托责任。这与远离企业的政府行使所有权相比，可以真实及时地掌握信息，易于所有者职能到位，这将从根本上端正企业的行为。国有大中型企业尤其是优势企业，适宜股份制的，通过规范上市，中外合资和企业之间参股等形式，改为股份制企业， 发展混合所有制经济，重要的企业由国家控股。通过股份制，国有企业能够吸收各种形式的民间资本，融合国家和民间资本，可以：1增加国家资本的控制力和影响力；2缓解国有企业资金短缺的矛盾，盘活现有的国有资产；3改变国有企业的产权结构，进而改进国有企业的产权制度；4国家资本可以搭民间资本的便车。实践证明，股份制是国有企业走出困境，进行制度创新的出路；股份制是现阶段公有制与市场经济有效结合的最佳方式。通过对国有企业的股份制改造，可以建立起产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学的现代企业制度。国有企业通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本，放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力、影响力和带动力。除极少数必须由国家垄断经营的企业外，我们应当积极发展多元化投资主体，使国有企业股权多元化。

第三，建立科学合理和规范的公司法人治理结构。

构国家所有者通过对国有资产授权经营机构的严格监管，使他们成为持股企业“真老板”，而且要权能到位，这是公司法人治理结构有效运行的基础。董事会应由国有资产授权经营机构选派的股东代表、个人和机构的股东代表、职工代表和利害相关者代表如银行代表等组成。适当增加外部董事的比例，有利于企业的监督和企业经营绩效的提高。董事会成员与经理层不能高度重合，一般情况下董事长和经理应当分设。国有独资和国有控股公司的党委成员可以按法定程序进入董事会和监事会，充分发挥董事会对重大问题统一决策和有效监督的作用。与此同时，建立和规范可以追究董事责任的董事会议事规则和决策程序，防止董事渎职，保证所有者权能到位。公司的权力机构、决策机构和执行机构应权责分明，严格按《公司法》和公司章程运行。

还有的学者提出，对于国有企业产权改革的基本操作模式，从各地区普遍采用的方式看主要有：

对处于强势的、非国家垄断的国有大中企业产权改革，一是最大限度地促进股权多元化；二是不断调整国有股份在总股本中的数量比例，在保证有效控股的前提下，努力使国有股份所占的比例不断下降。

对已经进入竞争状态的或处于劣势的国有中小企业，一般通过三条途径完成产权改革：一是在产权改制中，大部分小企业把全部股权或控股权卖给个人或经营者群体，使之成为“大股东当经理”的运营模式，或“持有部分股权的经理”运营模式。二是政府从全资国有企业中向社会法人让出大部分股权，完成股权多元化改制和建立有效的公司经理结构。三是对严重经营不善的国有中小企业实施收购兼并、分离重组、破产清算、拍卖出售、股份合作制等，使国有产权从这些企业中完全退出。

国有资本从国有中小企业中退出还应在实施产权制度转变的过程中，完成国有企业职工身份的置换。