煤炭产业局部转型与政策性扶持
宋冬林 吴宇晖 张嘉昕
（吉林大学中国国有经济研究中心，吉林 长春 130012）
[内容提要]：煤炭资源型城市发展接续产业的问题有其历史因素，存在着固有的特殊性。因此，在煤炭企业进入市场经济，实施煤炭产业局部转型战略时，国家应考虑制定特殊的扶持政策和采取特殊的方法来解决城市发展接续产业中所遇到的困难。本文将从“煤炭产业的特殊性”，“国有煤炭企业历史债务亟待解决”及“我国煤炭产业局部转型的政策建议”等三个方面展开讨论。
[关 键 词]：国有煤炭企业；特殊性；产业局部转型；政策性扶持
煤炭城市是因煤资源开采而兴建的城市，煤炭作为不可再生资源的特殊性决定了煤矿的经济寿命周期，市场需求的变化也会引起部分煤矿的调整。因此，煤炭企业在其发展过程中必须考虑产业转型问题。从宏观角度看，则引出了煤炭城市发展接续产业这样一个复杂的社会经济系统工程。它不仅涉及产业结构调整、城市化建设、职工安置、存量资本处置、生态修复、资源保护和可持续利用等经济运行层面的问题，更会触及到深层次的体制因素。不从历史与现实、经济与社会的视角予以全面把握，很难找出解决问题的有效途径。因此，必须增强对煤炭产业特殊性的认识，国家和地方政府应采取法律、政策、经济等手段，保障煤炭产区社会经济的可持续发展。
一、煤炭产业和煤炭企业的特殊性质
1.煤炭资源短期的不可替代性。长期以来，煤炭在我国一次能源生产和消费机构的比例都在75%以上，目前仍在70%左右。国内70%的燃料和工业动力、60%的化工原料和60%民用商品的能源，都是由煤炭提供的。 石油、天然气和其它能源对其有一定的替代作用，但都是不完全的。因此，煤炭作为我国主要能源的地位在短期内不可替代。我国煤炭资源储量丰富、种类齐全且煤炭产品价格低，煤炭产业在国民经济建设中起重要作用，具有自然垄断行业的属性。
2.煤炭产业内部的不完全竞争性。煤矿的资源赋存条件各不相同，“级差地租”客观存在。不可能通过生产设备、生产工艺及先进管理方法和手段来根本改变。不同所有制的煤炭企业生产经营环境不同，各煤炭企业的社会和历史负担不同，决定了在煤炭产业内部各经营主体市场竞争起点的差异。煤炭消费中心与主要产煤区布局不合理，煤炭交易主要依靠垄断经营的铁路运输来实现，而不同地区煤炭企业运输费用相差较大。且不同利益群体之间的不公平竞争，对煤炭产业的健康发展也极为不利。因此，政府必须制定相关政策和法律协调好不同所有制、不同规模以及不同地区煤炭企业之间的关系。
3．煤炭企业性质的特殊性。煤炭企业的生产对象是开采地下煤炭资源，其工作场所（除露天矿外）均为地下作业，是针对一定范围内开采定量的、不可再生的自然资源，整个矿区经济寿命周期存在着开发、兴盛、衰老、报废的必然过程。煤矿建设投资多、投资回收期长、设备专用性强、固定资产规模大且其中不可移动的井巷多。在矿井压力的作用下，周边环境恶劣，巷道破坏严重，导致日常维护工作量大，占用人员多。最终结果是已建成的固定资产需要大量资金维护，接续的固定资产也需要庞大资金支持。加之生产经营秩序不规范，社会信用体系不健全等外部环境的不公平，共同构成了煤炭企业在市场经济中的特殊地位。
4．政策导向影响的广泛性。煤炭增值税比税改前增加了5.85个百分点，是工业领域内税负最高的行业；铁路部门每年向煤炭企业收取铁路建设基金100多亿元（2002年扣除出口煤免征部分，煤炭产业共交纳140多亿元），加重了煤炭产业的负担。价格政策的影响，使得钢材、木材、石油、电力价格逐步上升，而煤炭价格的变化却微乎其微，形成了高成本低售价的局面。虽然有补贴，但却微不足道，行业超亏造成资金沉淀。此外，煤炭产业还受结算问题、行政干预、其他工业欠债的困扰，国家在集中清理“三角债”时，仍然有很多债权没有及时变现。金融体制改革后，银行实行商业运作，煤炭产业借款困难，失去了短期流动资金的来源。
煤炭产业的特殊性说明其完全进入市场经济存在很多不利因素。首先，煤炭产业内部的不完全竞争性，使整个行业的帕累托最优难以实现。其次，煤炭资源的不可再生性和煤炭行业的自然垄断属性决定了国家参与的必要性。由此可见，忽视煤炭产业的特殊性，片面强调国有煤炭企业改革中的纯粹企业化，把利润作为企业的唯一目标，是违反国有煤炭企业改革自身规律的。在比较研究西方国有企业的改革过程，我们甚至发现，利润不是西方国有企业经营的首要目标，这说明了国有企业区别于一般私营企业的特殊性。因此，国有煤炭企业改革，既要实行政企分开，又要维护和保留国有煤炭企业的“政府经济性”，规范其作为政府实施经济政策的必要工具。
二、国有煤炭企业历史债务亟待解决
1.历史遗留债务尚未解决。国有煤炭企业在计划经济时期以产量为中心且不进行资
金留存，企业的产品结构、产业结构和组织结构等均不合理。企业进入市场经济时，许多应由国家承担的转型成本未能及时落实，使得企业在市场竞争中处在进退两难的困境。
⑴投资债务负担重。从全国范围看，国有重点煤矿1985～1993年煤矿基本建设本息高达665.8亿元。1985年实行“拨改贷”后建设的新矿区债务负担更重，1993年底，国有重点煤矿各种债务负担854.19亿元。 吉林省国有重点煤矿 下放前，利用国家开发银行和建设银行贷款用于矿井基本建设的8.49亿元中有1.90亿元用于矿区的公用设施建设。截止到2001年末，贷款余额为14.02亿元（其中本金9.47亿元，利息4.55亿元）。
1993年国家放开煤价，政策性亏损补贴被大量削减。1995年吉林省国有重点煤矿年亏损补贴额5.8亿元，1998年下放时亏损补贴基数为3.99亿元，而全省国有重点煤矿人均年产60吨，平均售价105元，收入6300元，基本上是一个职工的年工资。生产一吨煤所需的材料费、电力费、折旧费、井巷维护费及其他支出约60元，既吨煤亏损约60元，按800万吨/年计算，行业亏损约4.8亿元。加上上缴养老保险统筹金和营业外支出的1.8亿元，至少需要亏损补贴6.6亿元，因而造成缺口2.6亿元/年。2000年末，全省国有重点煤矿累计超亏挂帐7.3亿元（其中企业下放前年弥补亏损6.8亿元），加上应收煤款4.5亿元，有12亿元资金被占用，造成大量的生产、安全和生活欠账。
⑵隐性债务无法解决。历史遗留的矿区环境治理欠账严重。如吉林省主要煤炭产区经过100多年的开采，造成100平方公里的采煤沉陷区，涉及居民近6万户，学校、医院、企事业单位和商业网点225处，共需投入治理资金31亿元，按政策要求国家将投入50%，地方政府投入25%，煤炭企业投入25%。 而煤炭企业难以筹集约7.7亿元的治理资金。
2.企业办社会负担繁重。国有煤炭企业除要承担名目繁多的社会摊派外，各企业均兴办了学校、医院、保卫、住宅维修等社会服务机构。截至2000年，吉林省国有重点煤炭企业共有中小学校99所，在校学生6.8万人，教职工5710人；加上医院 、公安及其他生活服务部门，年均支出8000多万元，急需国家及有关部门分离企业办社会职能。在资源枯竭型矿区，国有煤炭企业进入市场经济后，非煤产业发展缓慢，企业富余人员安置的问题无法得到根本解决。2003年底，吉林省煤炭行业的下岗职工6.4万人，占在岗职工总数的65%，其中国有企业2.5万人，集体企业3.9万人。由于煤矿生产条件艰苦，职工服务年限短，加上老矿区多，工伤病残职工多，离退休职工比重大，造成劳保费用支出高。2003年底，吉林省国有煤炭企业离退休人员4.4万人，占在职职工总数的45%，年非生产支出3.8亿元，造成企业流动资金匮乏。
三、我国煤炭产业局部转型的政策建议
通过以上分析，我国煤炭产业虽在整体上还不是衰退产业,且作为国民经济发展的主要能源保障地位仍不可动摇，但煤炭产业终归要面对资源枯竭危机。西方发达国家面对传统产业衰退，根据各自特点采取相应措施促进产业转型。从具体模式来看，探索出以高新技术改造传统产业的法国洛林模式；以大项目引进带动地区产业调整的英国威尔士模式；以拓展产业链条带动地区发展的美国休斯顿模式；以人力资源开发促进资源产业转型的德国鲁尔模式和以财政支持资源型城市转型的日本九州模式等衰退产业区振兴模式。 这些成功经验很有借鉴性，但由于基本国情不同，我们也不能完全照搬国外做法。
我们认为，我国煤炭产业应实施产业局部转型战略。煤炭产业局部转型即煤炭产业根据区域社会经济发展、技术进步和市场需求等因素发展接续产业，对不符合国家有关政策的煤矿加快关闭破产进程，并将退出的资源转向其他产业。这是深化国有企业改革、实现煤炭行业扭亏为盈的重要举措，亦是调整和优化煤炭产业结构、推动煤炭工业健康发展的重要途径。从我国实际看，政府在煤炭产业局部转型战略中的作用不可替代，并要在此过程中为其它资源型产业调整积累有益经验。总体思路是，煤炭城市要按照有利于安排劳动力就业、有利于增加地方税收、有利于资源加工转化、符合城市空间布局及符合环保要求的原则（即“三个有利于和两个符合”原则），加快发展接续和替代产业。
1．国家应设立专门转型机构（简称：机构）。机构由政府、转型产业、金融部门、资深专家等组成，并在国家综合经济部门设立办事机构，将煤炭产业局部转型纳入国家与地方国民经济和社会发展规划中，履行统一管理煤炭产业的职责。以提高资源利用率、实现市场公平竞争、促进就业再就业为目标，研究制定煤炭产业发展战略；通过宏观调控，促进不同状况的煤炭企业协调发展。有计划、有步骤地完善煤炭法律法规体系，修订完善现行《煤炭法》及相关配套法规。主要是抓紧制定煤炭资源勘察、开采、稀缺煤种和重要煤种保护、矿区生态保护等法规；建立健全煤矿安全法规体系，构建煤矿安全生产有效作业机制，其重点是做好矿工意外伤害保险和特殊保护。从而使煤炭产业转型工作有法可依，并加强煤炭行政执法，依法维护煤炭生产经营秩序，保护企业和职工的合法权益。从而避免转型工作的随意性造成不必要的资源浪费，维护社会稳定。
2．加强煤炭工业区的软环境建设。针对我国国情、资源型城市现状，由机构协助国家和地方政府有关部门就加强煤炭产区的软环境建设开展深入调研，制定和完善有关债务解除、企业办社会职能剥离、职业培训、就业再就业以及资源使用、税收、工商管理等方面的政策。进一步整顿矿业秩序，坚决取缔非法的小煤窑，为大型煤炭企业创造平等的竞争环境。并向社会公开有关转型的条件、方式、援助计划、审批程序等政策规定，提高政策的透明度。加强对转型过程的审计监督，防止和减少国有资产流失。对于历史遗留下来的矿山环境治理与土地复垦欠账，国家应加大治理政策的扶持力度，建立矿山环境保护、塌陷区土地复垦和矸石山综合利用的专项基金保证制度。通过基金的合理征收与统筹使用，调动地方和企业积极性，切实改善矿区生态环境，并借此优化城市道路、供水系统等基础设施，提高城市招商引资硬件环境的竞争力。
3．实施煤炭产业的可持续发展战略。首先，要对区别对待处于不同时期的煤炭城市，科学地制定相应规划。一是制定新兴煤炭城市资源可持续利用发展战略，对于新建或初具规模的煤炭城市，要从城市可持续发展的高度对资源、人口、环境进行科学规划。二是综合规划中期煤炭城市多元化发展战略，对于壮年型煤炭城市，不能单纯追求煤炭产量和业绩而过渡耗费资源，要科学制定多元化经济发展步骤，必要时要控制主导产业的发展规模，以免产业接替不上造成城市经济的大起大落。三是实事求是地制定资源枯竭型或资源失去竞争能力的煤炭城市经济转型战略，要面对客观现实，任何表面文章或短期改造解决不了根本问题，应在国家的支持与扶持下，重点研究如何实现发展接续产业和促进就业再就业的结合。与此同时，国家还应加大后续煤炭资源勘探和矿井基本建设的投入，以稳定煤炭自给率。
其次，要建立煤炭产业基础保障体系。结合政策设计和投资体系改革，推进煤炭采矿权改革，实现资源有偿使用；推进煤矿装备制造企业结构调整和优化重组，增强重大装备的开发能力，加速重大装备国产化水平；合理配置教育资源，鼓励和支持大中专毕业生到煤炭行业工作，保证煤炭工业发展的人才需求。最后，应放宽民营经济准入政策，鼓励民营企业参与国企改革，“能进则进”，为城市发展清除障碍。
4．改革税费制度。我国加入WTO后，应建立与国际接轨的税费制度，且我国煤炭产业的现状也决定了税费制度改革的必要性。一是将煤炭企业增值税税率调整到8%，在生产性增值税向消费性增值税转换中将开拓延伸工程及安全生产装备投入作为进项税抵扣，以维持企业采掘的正常接替，提高生产安全装备水平。二是将矿产资源补偿费和资源税合并改为国际通用的权利金，权利金费率参照近几年矿产资源补偿费的收缴情况，建议控制在2%左右。三是对于资源枯竭型煤炭企业，国家应提高资源补偿费、排污费等返还比例并减免资源税。以鼓励企业进行外围和深部找矿，延长煤矿服务年限。并对煤炭企业进行井巷、地质勘探的投入给予退税（费）政策。四是将企业缴纳的所得税按一定比例留给省（区、直辖市）财政，或在吨煤成本中提取一定比例，设为转产基金专户。基金可作为国家资本金参股用于下岗职工安置和资源型城市新项目的开发。五是保留对煤炭企业内部自产自用产品的不计税政策，允许企业对办社会投入中使用本企业生产的产品不计税。六是继续实行煤炭企业所得税返还政策，以解决煤炭企业改制新组建股份公司实现利润增缴所得税，存续企业亏损得不到补贴的问题。而对于那些历史形成的已经不可能收回的呆帐坏帐，应痛下决心加以核销。
5．多种途径筹措资金。首先，设立煤炭产业转型基金。煤炭产业转型资金应主要在中央与地方财政预算中列支，加上国有资产变现、国有资本收益、发行特种国债等共同构成。基金专门用于处理国有经济不良资产、补充社会保障资金、支持再就业项目、建立或资助职业培训机构和职业介绍机构等。再次，转型企业要尽可能“打捞”沉没成本资金，盘活存量资产，拆除并出售过剩的旧设备包括向尚未转型的同行业企业和其他行业企业有偿转移、向废旧物资公司出售等，并进行资产重组。最后，由政府协调和鼓励转型企业争取国内外金融机构贷款。并加大招商引资力度，吸引来自国内外的外部投资。外部投资不仅能带来资金,还伴随着先进的技术、管理和观念。资源型城市虽然存在区位偏僻、环境污染等劣势,但资源非枯竭型城市一般具有充足的能源动力供应,大量空闲土地、厂房以及廉价劳动力等有利条件。
6．制定就业再就业政策和完善社会保障制度。在就业再就业方面，首先，要进一步完善职业培训制度，利用政府所掌握的公共教育和培训设施，为企业职工转岗提供技术、技能的培训服务，提高他们的文化素质与就业技能，以适应劳动力市场的需要。吉林省在此方面已有比较详细的政府规划。 其次，国家、地方、企业及有关方面应密切配合，切实解决下岗职工再就业问题。具体对策包括：规定录用一定比例的下岗职工的企业可享受信贷、税收等方面的优惠政策；由政府出资或投资的工程招标时要提出安置下岗职工的要求；在部分转型产区进行基础设施建设，以优惠的投资政策吸引社会资金，创造更多的就业岗位；鼓励失业职工自筹部分资金自办企业或创办股份合作制企业。
在社会保障方面，国家应偿付煤矿职工的养老金负债，如规定国有企业职工工龄满30年可享受退休待遇，适当提高失业职工一次性安置费标准等；搞好转型期间的生产自救，保障失业职工群众的基本生活。建立完善资源枯竭城市社会保障体系，按照“公共财政”的原则，实行转移支付，将国有煤炭企业基本养老统筹外支付的养老金纳入统筹范围，实行离退休人员社区管理。
7．采取相应措施促进产业多元化。煤炭产业局部转型要高起点，选准产业方向和项目，积极与高等院校、科研院所合作，保证转型企业的智力支持和产品技术领先。总的思路是，根据本地区的特点，拓宽资源开发领域、拉长资源产业链条；根据城市体系的功能定位、自身特色和市场需求来确定发展方向；利用当地特有资源发展特色产业。
首先，提高主体资源利用效率。目前，我国煤炭资源利用率仅为30％，比世界平均水平低20个百分点。由于国家对煤炭产业侧重于产量和安全两个指标的考核制度，使国有煤炭企业开采时“拣肥弃瘦”，只顾眼前利益，不考虑长远规划。因此，不仅要加快采矿设备更新改造，实现采掘现代化来。更需要国家完善科学评价体系和制定扶持政策，以促进煤炭企业建立现代企业制度，塑造企业的可持续竞争力。其次，根据自身的比较优势，选择与煤炭产业性质相近的项目，加快相关资源的开发利用。如通过对一些煤炭产区与煤共生、伴生矿物资源较丰富的规模开发，形成新的产业优势；积极发展煤矸石（劣质煤）电厂、煤矸石和粉煤灰等综合利用项目。也可在农业种养殖业、水利建设等方面寻找项目；开发污水处理、垃圾处理一类的环保项目。最后，在第三产业领域，注意开发吸纳劳动力较多的项目，如社区物业服务、环保设施运营服务等；组建专业化劳务公司，积极向外地或国外以及相近产业领域开拓劳务市场。大力发展旅游业，不少煤炭城市具有独特的旅游资源，如著名的煤都抚顺是清朝文化的发祥地，本溪有万年水洞。此外，还可将矿区开采留遗迹加以“包装”，发展特色旅游业。也应注意发展建筑业这样的劳动力密集型第二产业。
8．充分发挥资源型企业与城市政府两个积极性。资源型城市政府应坚决摒弃以往发展市属经济的旧观念，牢固树立发展区域经济的新观念，把资源型企业当作最重要的投资主体对待。为其创造良好的投资环境，提供各种周到的服务，帮助解决企业一些实际困难。市、企双方应着眼长远发展，尽快调整长期以来形成的市、企之间在城市公用设施、教育、医疗等方面各自为政的格局，加快重组与融合的步伐。此外，在产业方向确定、项目选择与运作的过程中，既要重视发挥政策导向作用，又要善于发挥市场机制作用，以实现经济效益与社会效益相统一。安徽淮北市经济转型实例就是很好的证明。
参考文献：
[1] 赵铁锤.国有煤炭企业——现状、前景和对策[M].北京：中国经济出版社，2001.
[2] 张宝明.中国煤炭工业改革与发展[M].北京：煤炭工业出版社,2002.
[3] 宋冬林.东北老工业基地资源型城市发展接续产业的理论认识[J].求是学刊，2004（7）：50—54.
[4] 刘冰.煤炭企业就业的特殊性及特殊的再就业政策体系[J]. 煤炭经济研究，2001（4）：63—64
The Advice of the Politic Supporting for the Coal Industry Partial Transformation
Song Donglin, Wu Yuhui, Zhang Jiaxin
Center for China Public Sector Economy Research of JiLin University,CCPSER
ChangChun 130012，China
Abstract: The problem of coal city developing continuous industry has its history factor, existing particularity. Therefore, when the coal enterprise enters market economy and implement industry partial transformation strategy, the government should consider drawing up the special supporting policy and adopting the special measure to help the coal enterprise solve problems. This text compromises the problems from three aspects, including “the particularity of coal industry”, “the problem of history debt must be solving”, “policy advice on coal industry partial transformation”.
Keywords: State-owned coal enterprise; particularity; industry partial transformation; politic supporting
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