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必须分类推进国有企业改革

发布日期:2014-01-20编辑:点击:

核心提示:公益功能的国有企业,政府必须投资支持,以便向国民提供公益服务。对一般企业,除非国家战略需要,国家不能用特别的投资支持国有企业,应与非国有企业平等竞争。

陈小洪(国务院发展研究中心研究员)

国有经济的背后涉及到国家所有权,国家所有权政策的实施效果如何,不仅对中国国有企业的发展和改革,而且对中国经济的发展有长远和现实意义。

国有经济改革应分类进行

十八届三中全会《决定》对于国企改革的部分,最重要明确了两点:对国企进行混合所有制的改革和对国企进行分类改革。两方面改革互相联系,这里仅就分类改革讲些看法。

之所以要分类推进国有经济或国企的改革,根本原因是中国的国有经济盘子庞大,包括了多种不同功能的企业,国家对不同功能的企业发展有不同的责任。公益功能的企业,政府必须投资支持,以便向国民提供公益服务。对一般企业,除非国家战略需要,国家不能用特别的投资支持国企,应与非国企平等竞争。因此必须分类改革,实行分类管理。

根据企业基本功能分类推进企业改革,包括相应的资本或股权也要改革,这意味着不同的国企的改革空间和机制设计将有所不同。如对自然垄断行业,在多数情况下“国有资本继续控股经营”,对其他企业就不一定要控股或绝对控股。

与此同时,还要分类确定企业的法律形式及基本规范。国内一直存在国企是普通公司法企业还是特殊公共法人之争。不同的企业法人法律形式,意味企业的法律规范、治理结构及与政府关系都可能不同。我认为,多数国企应是公司法企业,少数特殊企业可以按公司法与国家决定的章程规范,不必搞特殊公共法人,因为中国缺乏立法资源。

对企业的机制和行为规范设计也要分类,明确政府和企业的责任关系。企业功能作用、经营条件和法律规范不同,其机制和行为规范设计必然有所不同。另外,包括会计制度在内的报告和监管体系也要分类设计,企业如果承担很多政策性业务,或从事自然垄断业务,企业对不同的业务必须分别核算公开报告,接受监督。

国企改革可分三步走

对国企分类,从基本面看可分三步进行。

第一步,根据市场经济体制下国企的基本功能和产业经济性质进行分类。《决定》明确了按功能分类的原则,实际上也认可按产业经济性质分类的原则。按功能分类的原因,前面已经讨论。为什么还要按经济性质分类?这是因为经济性质不同,引进竞争机制的前景不同,相应的改革条件及监管模式也会不同。自然垄断行业,就很难引入竞争,因此要采取控股加规制的方式进行管理。

从经济学的角度看,国企可以分为两大类:特殊产业领域和一般产业领域。特殊产业领域存在市场失效并且与国民经济命脉和广大公众利益有关。该领域还可以再分为安全、自然垄断、重要基础设施和基本公共服务几大类。这类产业或事业有三个突出特征,一是由于技术进步、环节可分性、“替代业务”出现,整体或在部分环节会有竞争性,但总体上由于费用劣加性和规模经济等原因,业务往往是自然垄断或准自然垄断或是寡占竞争型;二是服务于广大国民的公益性显著;三是产业事业发展相对较易受非经济的政治因素或社会政治及经济的历史传统影响。

一般行业领域都是竞争性产业,包括战略性产业和非战略性产业两大类。战略性产业主要指该产业领域的发展对国民经济的发展作用重大,例如技术含量高、经济前景大的“战略性的新兴产业”和支撑或拉动作用大的支柱产业,包括能源、基本原材料、重要装备、IT电子产业中的某些领域及重要的贸易流通产业。这些产业往往都有生产和经营的规模经济和网络经济的特性,但主要靠以技术和资本实力为基础的竞争力决定产业的水平能力,不存在自然垄断问题,不使用自然形成的稀缺的公共资源(如频率、航线、码头机场等特殊地理位置),主要企业竞争力决定着国家的产业竞争力。

将一般产业领域分为战略和非战略两类,不仅是因为战略产业领域重要,还因为这些产业可能需要国家给予特殊支持。

特殊领域的主要国企,未来较长时间内国家可以继续控股,而一般产业领域的国企,国家未必一定要控股。

第二步,根据产业内现有国企的作用、地位及其发展战略,制定股权调整政策。对于一般产业领域的非战略性产业的国企,国家股可以减持;对战略性新兴产业的国企,可根据国家产业政策增资。在战略性产业领域,如果已有具备国际竞争力的民营企业,就没有必要人为扶持国企。要确定这些领域企业减持的国家股下限,但这不是说要立即大幅减持,而是要明确股权调整政策,这样可以方便企业据情机动调整股权结构。

第三步,根据上述情况和社会政治历史因素综合平衡确定针对不同企业的具体股权调整方案。

按上述三步分类确定主要国企发展混合所有制改革方案的同时,还要进行有关机制、法律、监管等政策的调整,以加快国企市场化改革的方向